《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

劉向東  |  廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心科研助理

馮澤華  |  廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心副主任

2019年2月，中共中央、國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出「共建人文灣區」，為實現這一願景，2020年12月文旅部、大灣區建設領導小組辦公室、廣東省政府聯合印發《粵港澳大灣區文化和旅遊發展規劃》。系列官方文件為粵港澳共建人文灣區指明了具體方向和階段性目標。基於此，為夯實粵港澳共建人文灣區的文化支撐和互信基礎，本文擬從釐清大灣區背景下嶺南文化協同傳承面臨的現實問題出發，證成激勵機制於嶺南文化協同傳承的制度理性，並從法治化的角度建構嶺南文化協同傳承激勵機制。

一、大灣區背景下嶺南文化協同傳承面臨的現實問題

（一）文化生態理念逐步走向迷失

從文化生態理論角度，文化的生存、發展必須依靠一定的文化生態系統，而文化系統內多元文化的多樣共生和良性互動確保文化得以創新和可持續發展。文化生態理論衍生出以強調保護生態系統整體利益為中心的價值理念。傳統文化的薪火相傳有賴於文化生態理念的支撐。申言之，嶺南文化助力人文灣區的建設離不開文化生態理念的作用發揮。文化生態理念下，文化發展的基本法則是「文化的多樣共生」「文化的協調平衡」與「文化的開放再生」，將此基本法則置於嶺南文化的協同傳承脈絡中，可得出其在大灣區建設中的文化發展邏輯。

嶺南文化以農業文化和海洋文化為源頭，在發展過程中吸收中原文化和海外文化，逐漸形成了開放多元、務實相容的文化特色。歷史上，嶺南文化在漢民族形成、國家統一和民族團結上作出了不可磨滅的貢獻；近代，嶺南文化更是革命思想的源泉，直接影響了中國政治改革和變革；當下，嶺南文化為改革開放和社會主義現代化建設注入了強大精神動力，起著帶動示範作用。進入新世紀以來，嶺南大地步入經濟發展快速道，文化生態理念卻逐步走向迷失，最為明顯的表現莫過於語言衝擊。隨著普通話進入課堂，越來越多廣府子弟粵語表達能力開始退化。粵語作為嶺南文化的重要根基日益弱化，長此以往，嶺南文化的傳承工作將會陷入被動。

（二）文化協同保護遭遇行政區隔

粵港澳文化根基一脈相承、同氣連枝，雖因歷史嬗變出現了文化的斷層與割裂，但共同的文化根脈並未動搖，依然長期浸潤在開放包容、兼收並蓄的文化記憶中，共屬嶺南文化圈。在千百年積澱融合而成的文化身份和底色下，三地人民更容易產生積極的價值認同和精神凝聚，形成文化保護的責任感使命感。大灣區融匯廣府、客家和潮汕三大主要文化，正在形成基於嶺南文化底色的「灣區文化」。嶺南文化以其強大的吸收能力和包容性，有力保證了港澳在深受西方文化影響的同時仍保持嶺南文化的延續和繁衍，有效消解了大灣區在文化互融時的偏見分歧和對立衝突。這使得粵港澳始終處在不同文化交流互通、相互借鑒的良性狀態，避免了嚴重衝突和對抗的不利局面，為大灣區文化協同保護奠定了良好的文化基礎。

粵港澳在歷史、人口、語言、文化等方面的同一性，更形成深刻的人文價值鏈。加之文化形態的演變往往脫軌於行政邊界，這使得嶺南文化可沉澱於粵港澳三地。嶺南文化傳承理應遵循文化保護規律，以全局眼光、系統思維，跳脫出傳統的行政邊界，繪製出文化協同發展的大藍圖。但事實卻是，三地的文化保護制度受制於行政區劃的藩籬，豐富資源被不同程度切割劃分，影響了大灣區文化資源的共用共管。大灣區「抱團」之路的曲折與艱難，與「我的地盤我做主」的行政壁壘、「肥水不流外人田」的利益羈絆等密切相關。在不同行政區的導向下，管好自己的「一畝三分地」是一種理性價值的現實寫照。在行政考核制度尚未實現以灣區整體福祉為價值導向的前提下，行政區域的相互排斥是必然的政治現象。

（三）協同傳承主體的多元性不足

多元主體協同，是新時代我國創新社會治理格局的客觀要求，也是大灣區實現文化協同傳承的重要方向。協同治理理論下，政府不再是國家治理的唯一主體，也是被治理的對象；與之對應，社會和公民也不再只是被治理的對象，也是治理者甚至是主導者，由此整合資源和力量實現國家治理現代化。協同治理理論為大灣區在嶺南文化協同保護提供了分析工具和評價指標。協同治理深刻認識到政府的「有限理性」，要求改變傳統自上而下單一向度的治理模式，形成多主體平等對話、共同磋商的雙向互動模式。文化傳承作為重要的社會公共事務，隨著文化事業改革深化和文化市場准入門檻的降低，加之數字時代互聯網科技的衝擊和形塑，已經不能單純依賴政府單一主體完成，必須由政府、民間組織、社會團體及個人等多元主體協同參與。

跨域公共事務的處理，更需要政府、社會、公眾在區域層面實現共治。嶺南文化的協同傳承概莫能外。過去，粵港澳文化合作依賴公權力協調，通過簽訂政府間合作協議、舉辦交流活動、建設非遺文化設施等謀求嶺南文化的互融互通、攜手傳承。這種單一力量主導的模式客觀上取得了相當的建設成效，但忽視對非政府力量的正確引導，無法發揮多元主體在跨域文化傳承中的優勢，未能減輕政府對嶺南文化保護的治理責任。這種情況的出現或多或少受制於三地行政區隔和不同的文化發展生態。港澳是市場和社會第三方主導的文化生態，文化傳承高度依賴於各種社會組織的協同。珠三角九市對社會組織的管控較嚴格，文化組織交流往往受到公權力的監管，文化保護依然相當依賴公權力主體對社會資源的統一調配和行政管理。因此，大灣區有必要增強協同傳承主體的多元性，營造嶺南文化傳承的良好生態。

二、激勵機制於嶺南文化協同傳承的制度理性

（一）區域定位：激勵機制有助於共建人文灣區

在跨區域、跨制度的現實情境下，嶺南文化充當大灣區天然粘合劑面臨許多未有借鑒經驗的時代命題。文化傳承作為持續性的精神保護工程，帶有公共利益的基礎設施屬性，要求大量的資金、技術和人力投入，需要國家或社會的巨額資金支撐。而粵港澳在行政區域上的阻隔，更意味著較高的協調、溝通和對接成本。更進一步而言，現階段大灣區嶺南文化傳承保護的整體市場化、規範化程度不高，這就決定了大灣區嶺南文化協同傳承依賴於公權力的引導、激勵和投入。在「一國兩制」框架下，廣東與港澳還有社會管理制度、文化傳承生態上的顯著差異，因此，大灣區的嶺南文化協同傳承依賴於三地公權力的高效對接，是一種由上至下的行政指導方式。

由上至下的公權力指導並不必然代表效率低下或無法滿足需求。但在行政區行政和「灣區利益共同體」理念尚未確立的現實下，粵港澳行政首長主要對各自轄地居民負責，可在一定程度上放棄顧及灣區整體性，更難以要求城市主體放棄自身利益最大化而追求整體利益最大化。申言之，缺乏恰當的激勵機制極易導致作為「理性經濟人」的政府基於本區域利益的考量，忽視作為灣區整體利益的嶺南文化協同傳承，使得灣區文化協同保護事業陷入「囚徒困境」。唯有將激勵機制嵌入於嶺南文化協同傳承之中，處理好跨區域文化協同保護的內在張力，人文灣區的精神根基方能變得更加牢固。鑒於此，共建人文灣區需要圍繞行政績效等元素建構激勵機制，方能凝聚「潛伏」於公權力機關的「逐利偏好」，這是切實符合當今商業文化以及政治生態的基本規律。

（二）文化生態：激勵機制有助於凝聚協同動力

文化協同保護具有相對「軟性」，尤其是在粵港澳這一複雜的文化傳承語境中，更難以數字、指標等可視化手段表達文化生態的建設程度。因此，嶺南文化保護的關鍵和傳承的活力更多來源於機制建設，其中一個重要環節即為激勵機制。激勵機制通過理性制度安排，從物質、精神、職業前景等方面激發能動潛力、鼓勵正向行為。恰當的激勵機制之於文化協同保護，使政府有效設定管理目標，處理好政府、社會和個人在文化協同保護中的作用表達，達至個人利益與公共利益的和諧共生。質言之，日漸式微的嶺南文化亟需一種能高效調配社會資源的保護方式，而以激勵機制建構的行政行為能產生這樣的效果。

激勵機制之於大灣區嶺南文化生態的顯性表達和重要作用更加突出。嶺南文化跨域傳承對粵港澳三地政府協同共建、積極作用提出了很高要求，在共同上級主管機關缺位的情境下，科學合理的激勵機制可以很好地回應這一命題。同時，基於依賴公權力對接的灣區嶺南文化傳承中，激勵機制的存在還能使得政府克制住權力的任性和衝動，主動引導非政府力量發揮優勢，積極作用於政府無法發揮或有效實現調製功能的領域，實現協同治理。申言之，若粵港澳三地政府能系統建構嶺南文化激勵機制，本就肩負嶺南文化傳承歷史重任的公民將會在制度激勵下積極主動保護和發展嶺南文化。總之，把激勵機制嵌入嶺南文化協同傳承工作中能最大程度地彰顯公權力的授益性，增強協同動力，實現個人利益與公共利益的動態平衡。

（三）制度保障：激勵機制有助於彰顯法治理性

激勵機制是中國實現善治的保障和制衡工具，有助於啟動公權力對公共事務管理的能動表達。①而法治是現代國家治理的核心機制，也是實現社會秩序管控的重要依託。全面依法治國背景下，只有也必須將激勵機制納入法治軌道，通過確定、可預測的制度規範實現對多元利益和意志的承認和規制，確保激勵機制的連續性、穩定性和共識性。同時，以法治的基本方式和固定的制度表達實現激勵機制的預設目的，有效規避激勵機制在執行過程中帶有過多「人治」色彩。具體而言，三地公權力機關在運作激勵機制時必須強調程序正義，禁止脫離法治軌道。基於此，大灣區各城市均應將法治色彩融入激勵機制運行全過程，真正讓激勵機制在制度化規範化中起到定方向、調動力、強制約的作用。同時，必須克服以往行政管理中「政策當道、法律缺位」的不良狀態，長效激勵必須做到有法可依、有法必依，讓常態化的制度而非階段性的政策構築起大灣區嶺南文化協同保護的「四樑八柱」。必須注意，大灣區內存在多個相對平等的立法主體，地方立法、港澳自行立法和經濟特區立法同時並存。為保證嶺南文化協同傳承，區域立法亦應界定好激勵機制的責任範圍，防止權力濫用。

三、大灣區背景下嶺南文化協同

傳承激勵機制的法治化建構

（一）為嶺南文化協同傳承提供頂層規範和機制保障

作為國家重大戰略載體的跨區域城市群，只有依託中央頂層設計才能在法治軌道上推進好各項任務，也是後續程序的根本保障。現階段，內地和港澳的立法權、執法權和司法權均相互獨立，在「同級行政」和共同上級協調機構相對缺位時，大灣區嶺南文化傳承缺乏統一的制度安排，且各自法規並無域外效力，亟待為粵港澳提供規範依據和保障機制，統籌好嶺南文化跨境協同保護各類事宜。申言之，激勵機制作為重要手段，也必須具有中央層面的制度和規範，使得其跨越行政區劃的阻隔作用於港澳地區，進而最大化發揮好優勢和效用。

首先，完善灣區協同立法的供給體系。立法是法治的龍頭環節，可為粵港澳協同傳承嶺南文化提供規範依據。故實現「有法可依」，方能提升大灣區協同傳承的能力和協調性。第一步，頂層設計。從港澳基本法入手，由全國人大及其常委會牽頭進行頂層設計並由大灣區建設領導小組具體執行，將內地現行的《非物質文化遺產法》《文物保護法》列於港澳基本法附件三，使其成為施行於粵港澳的全國性法律，使港澳地區的非物質文化遺產保護規範與兩法相協調，為嶺南文化激勵機制建立規範基礎。第二步，共同簽署區際行政協議或起草區域示範法。著眼於粵港澳規則對接的微觀指引，強化對嶺南文化激勵機制立法的趨同性，三地可參照國際經驗和國內實踐，在文化行政部門的指導下組織粵港澳文化法學家、實務工作者和嶺南文化傳承人共同起草區域示範法，或組織立法專家和行政主管部門負責人論證後締結區際行政協議，對激勵機制的原則性、宏觀性問題予以明確，增加規則對接的可行性和實操性，爭取形成嶺南文化協同保護的區域示範法版本。第三步，各地立法實施。三地可利用手中的立法權限，對嶺南文化激勵機制的相關事項進行本地立法，增強立法認受性。

其次，構築國家組織保障機制。這是實現「有法必依」的必然要求。粵港澳大灣區長期面臨多元行政主體、協調機構缺位的情境，行政組織權力、人員和資源均相對分散。關鍵是實現「一龍治水」，建立大灣區跨境高階的嶺南文化協同處理機構。考慮到處理機構設立的程序性、合法性，必須為其成立預留法律依據的空間。三地可在立法實施《非物質文化遺產法》《文物保護法》、區際行政協議與區域示範法時，在各自的非物質文化遺產保護規範中預留共同組成大灣區文化保護部門的體制性內容。在具體操作上，可將當前的粵港澳文化合作會議升級為具有統一辦公機構的大灣區文化保護部門。也可交由全國人大及其常委會授權大灣區建設領導小組下設文化傳承協調機構，由三地政府負責人組成領導班子、「9+2」城市文化行政部門負責人擔任機構成員，作為專門機關，實行垂直領導，促進機制銜接和文化傳承協同治理。

（二）做好制度銜接實現三地公權力政府良性互動

所謂協同傳承，不僅是政府與非政府主體的治理協同，更是公權力機關的良性互動、有效銜接。「一國兩制三法域」更凸顯了公權力機關互動對接的重要作用，必須克服「各自為政」的不利情境，化「制度之異」為「制度之利」，置大灣區嶺南文化傳承於三地良性互動中。

首先，協同創立專項基金。嶺南文化傳承乃系統工程，涉及學術考究、文學教育、非遺傳承、建築留存、方言推廣等內容，需要灣區各城市投入大量的資金、人力、物力，以及社會各界大力支持，有必要由粵港澳政府財政主管機關牽頭成立嶺南文化傳承專項基金。這包括廣府協同傳承活動的專項基金、嶺南文化協同傳承的生活保障基金以及嶺南文化青年傳承的學術研究基金。並探索通過擴大財政補貼力度、吸引社會捐贈捐助和適度資本化運作等方式確保資金支持。同時，專項基金須建立嚴格的使用管理辦法，緊緊圍繞弘揚嶺南文化的設立宗旨，為政府、民間的文化傳承活動提供有力保障。

其次，健全區域利益補償制度。「區域利益」是一切區域合作行為產生和發展的基礎。①嶺南文化的傳承和發展在大灣區以不同形式進行著，但各城市的資源稟賦、保護難度和政策壓力相差甚遠，更有較重的對接、溝通與合作成本，必須根據多因素合理確定保護投入，科學衡量不同城市在共同事業中「犧牲」程度的大小。基於此，建立區域健全利益補償機制具有必要性、更有重要性。利益補償旨在協調行政區之間的利益分配，減少區域間差距。②申言之，嶺南文化傳承具有利益整體性，若不對部分積極協同保護嶺南文化乃至犧牲部分經濟效率的大灣區城市進行補償，則變相打擊了他們在文化事業上的積極性。長此以往，嶺南文化傳承將會排除在行政主政官的關切範圍之外。據此，粵港澳公權力機關必須做好對接，對部分積極致力於嶺南文化協同傳承的大灣區城市給予一定的利益補償。可由全國人大常委會或大灣區建設領導小組牽頭構建利益補償機制。如縱向的城市稅收激勵辦法、橫向的財政轉移支付機制等，平衡好各城市在協同保護嶺南文化中的利益。

最後，知識產權互認機制。嶺南文化傳承與知識產權保護有機融合具有必然性和重要性。嶺南文化豐富、多元的呈現形態具有很強的知識產權保護價值，且隨著文化產業化蓬勃發展而更具保護需求。只有對多樣成果和現實利益在法律上予以肯定、承認和保護，才能不斷激發嶺南文化傳承人的動力。因此，及時有效地引入知識產權保護手段對嶺南文化協同保護至關重要。考慮到知識產權保護強烈的地域性和粵港澳的跨法域性，大灣區採取「互認」具有現實可行性。第一步，相互認可。內地與港澳在知識產權立法上既有特殊性也有普遍性，要就同一情形的三地法律規定盡可能「抽取」出「同類項」，在大灣區建設尚未步入深水區時，粵港澳可對相互間的知識產權進行認可，效力僅及於大灣區。第二步，區域協同立法。當大灣區各市的經濟差距逐漸縮小時，建立統一制度具有必然性。粵港澳可請求中央以大灣區為試點，建立覆蓋大灣區的知識產權保護體系，區內適用統一的知識產權制度。

（三）依託灣區中外合辦高校傳承嶺南文化

發揮大灣區明顯的中外合作辦學優勢，依託粵港、粵澳合作辦學高校協同傳承嶺南文化，豐富文化協同保護。據統計，目前廣東經教育部批准或備案興辦的中外（含內地與港澳）合作辦學項目共有89個，合作辦學機構有15個，其中含5個獨立法人機構，佔全國的二分之一。①不難發現，內地與港澳在中外合作辦學項目和機構中佔據一定比例，是廣東中外合作辦學的顯著特徵。近年來大灣區高等教育建設明顯提速，有至少20所新高校正在加速動工或籌辦，其中13所為粵港、粵澳合作建設或孵化。《關於印發廣東省教育發展「十四五」規劃的通知》中多次提及，將推動更多港澳高校來粵辦學。②而地方高校與地域文化具有內在共生關係，灣區高校勢必成為嶺南文化協同傳承的重要載體。尤其是粵港、粵澳合辦高校，政府可以利用合作辦學空間、資源優勢，協同充滿活力和朝氣的灣區大學生青年保護嶺南文化。

要實現以上願景，重點在於教育主管部門乃至學校所屬政府要善於運用行政指導、行政命令、行政資助、行政獎勵等一攬子手段，引領好學生、教師、高校管理者等，統籌好課堂、學術課題、專題研討等載體，使合辦高校，乃至所有灣區高校都浸潤在嶺南文化的厚重底色中，自覺投身到保護與傳承中。首先要重視課堂這一教學載體和主陣地。教育行政主管部門可以通過組織專家論證、高校研討和學生代表交流等，精心論證、科學設計如何在合辦高校一線教學課程中講好灣區嶺南文化傳承的高校「故事」。具體可行方案形成後，可以先行組織部分資源稟賦好、前期基礎牢的合辦高校進行試點，設立專項資金並給予高校足夠的辦學自主權對建設方案予以落實、細化，重點探索嶺南文化協同傳承的高校工作步驟、宣傳手段和改進空間。最後形成可複製、可推廣的模式，再以行政命令、行政指導等方式，鼓勵、引導合辦高校投身嶺南文化協同保護，並對其中做出特色、做出影響的合辦高校予以資金支持和榮譽表彰，並納為高校和領導幹部考評的重要指標。

大灣區高校也是地方高校，是傳承保護、發展創新嶺南文化的重要支撐點，被賦予探究地域文化與經濟社會發展互動關係的命題。公權力政府要引導灣區高校尤其是合辦高校充分發揮智庫作用，用好所擁有的獨特文化資源、智力優勢和交流平台，為嶺南文化傳承作出應有貢獻。可通過行政資助的手段，包括各級行政或準行政機關積極面向灣區內高校發布關於嶺南文化協同保護的招標課題公告，注意支持和重點鼓勵粵港、粵澳合辦高校發揮自身建設優勢，創新協同傳承的渠道、方法和模式，鼓勵粵港澳三地科研機構聯合攻關大灣區背景下協同傳承的重大項目，以更好地適應共建人文灣區的時代需求。政府部門還可以通過行政指導，積極促成灣區高校同社會力量、普通高校同合辦高校之間達成合作，成立嶺南文化研究中心和各類研究基地，鼓勵高校探索協同傳承嶺南文化的新角度、新思路，並給予相關高校經費支持和榮譽表彰。如廣東省嶺南文化研究基地「嶺南當代藝術研究中心」。再者，政府還可以依託建成的各類研究機構舉辦面向灣區、輻射全國的學術研討會、文化論壇和系列講座等，鼓勵專家學者從不同方面探索嶺南文化資源的開發與利用，如廣東省社會科學聯合會主辦的「嶺南學術論壇」系列。

（四）以激勵導向的政績考核豐富協同傳承主體

激勵機制能夠有效作用的現實主體，是嶺南文化協同保護的關鍵力量。文化覆蓋範圍上，近代港澳因殖民入侵曾面臨文化斷層且伴隨西方文化的強勢輸入，兩地的嶺南文化覆蓋面遠低於珠三角九市。文化生態培育上，嶺南文化在改革開放，尤其是港澳回歸後，在粵港澳得到了進一步弘揚和發展，呈現出各自特色和多樣特點。毋庸諱言，內地在行政主導的建設模式下，嶺南文化始終佔據著主流文化地位，相較港澳保留了更為正統和豐富的文化元素。據此，要突出廣東一方在推進嶺南文化協同傳承的開放性，這既是基於對嶺南文化資源稟賦的合理考察，也是立足「一國兩制」對激勵機制有效作用範圍的政治考量。

作為「關鍵少數」，大灣區各級黨政幹部肩負著重要責任，必須運用掌握的行政資源推進文化事業。廣東省政府應該用好政績考核這根「指揮棒」，在多元指標的考核體系中增加並將嶺南文化協同傳承作為重要工作指標，並通過激勵機制規範化和法治化，不斷激發各級「權力持有人」發揮主觀能動性、創造性。可參照全國文明城市、國家衞生城市評比的運作經驗，加大對地方政府及其部門官員在推進嶺南文化協同傳承上的表彰力度，作為幹部晉升的重要參考。但須注意，激勵機制運作須避免「運動式治理」，應確保政策、規章的連續性、穩定性。

主體多元性，強調不再僅遵循政府由上至下、單一向度的行政治理邏輯。在文化傳承不再允許單一主導的現實下，國家、社會、市場和公民均應成為文化傳承主體，需要啟動其內生動力、活力，讓他們依據不同行動邏輯以合作共治的方式發揮優勢和作用。 首先，成熟的市場經濟為嶺南文化協同保護提供了良好條件，港澳依賴市場和社會第三方的文化生態提供了借鑒經驗。公權力機關須主動摒棄「行政化主導」，適時修改和更新文化事業管控規則，適當降低文化領域的准入門檻，使得非政府主體得以進入並成為重要力量，推動文化傳承在產業化、市場化運作中繼承嶺南文化精華。其次，大灣區社會組織正迎來蓬勃發展的戰略機遇期。內地政府要善於通過行政鼓勵、行政資助等方式引導、鼓勵社會組織以符合當地法律、契合本地風俗的方式參與到嶺南文化傳承中來，尤其是注重對各種文化組織的培育和支持。還可以借鑒港澳發達的社會組織管理模式和發展經驗，構建社會組織參與的機制、平台和路徑，讓不斷發育、愈發成熟的社會第三方成為嶺南文化傳承的重要主體。最後，以大灣區為主體的嶺南居民對嶺南文化產生了天然、內在的認同感、歸屬感，形成了強烈的文化傳承使命感。粵港澳三地政府要回應好民眾這一共同期待，保存好灣區居民共同的文化記憶，要基於人們對嶺南文化的認同和內在責任，克服各方面困難，為民間文化傳承活動提供便利條件、給予多種支持，為普通民眾參與嶺南文化傳承營造良好氛圍、架設多樣管道。

本文發表於《紫荊論壇》2022年11-12月號第70-77頁