一、香港的法治傳統、挑戰及恢復
在「一國兩制」的制度優勢下,香港得以享有高度自治權;同時,香港不僅保留普通法法律制度,成為中國唯一的普通法司法管轄區,而且在回歸後,香港的法治建設也取得了長足的進步,成為香港經濟和社會發展的基石。例如,香港的法律制度在國際上享有良好聲譽,回歸以來法治指數排名一直保持世界前列;香港是世界上最安全的城市之一;香港擁有世界上最廉潔的政府和公務員隊伍;香港擁有完善的法律基礎設施,吸引了海外和內地公司在香港開設及發展業務;香港法院已建立一個完善的商業案例法檔案庫;知識產權在香港受嚴密保護。
不過,2019至2020年間發生的修例風波,香港社會秩序、法治秩序受到很大衝擊。中央其後為香港制定國安法,推動完善選舉制度,確保「愛國者治港」原則落實到位。而今,香港社會和市民進入到了一個相對平靜的環境,是時候來思考香港未來的法治建設和發展。
另一方面,我們不能忽視修例風波及香港國安法落地對香港的法治和營商環境都帶來了深遠的影響。此外,由於疫情防控、入境檢疫等限制措施,香港面臨人才流失、企業轉移等問題。行政長官李家超在任內首份施政報告中承認過去兩年本地勞動人口流失約14萬。在此大環境下,思考香港的法治與社會發展和大灣區法治化營商環境建設是必要,也是適時的。
二、法治建設和大灣區建設並舉
2022年10月19日,李家超發表的施政報告,其中重點提出「鞏固法治核心價值」,具體的舉措包括進一步推展憲法、基本法和香港國安法的宣傳教育;進一步健全維護國家安全的法律制度和執行機制;維護獨立的司法權,全力支持司法機構依法獨立行使審判權,保障和支持法官、檢控人員和法律從業人員依法履行職務,維護司法公正和法制精神。
與此同時,施政報告還特別指出要抓住粵港澳大灣區建設的契機,促進大灣區城市間的互聯互通和融合發展。新一屆政府將成立「融入國家發展大局督導組」,由行政長官擔任組長,從策略和宏觀角度推進及督導跨局工作,加強與內地機構溝通,並定期舉行國家政策解讀活動。
由此可見,本屆政府非常重視,並且有意願、有計劃落實大灣區建設。大灣區建設千頭萬緒,法治建設乃是基礎性和保障性的建設工程。
三、建設「法治灣區」
粵港澳大灣區法治化營商環境建設乃是「法治灣區」建設的應有之義,也是重要目標。雖然中央主導並已經出台了系列政策,包括2017年7月1日簽署的《深化粵港澳合作推薦大灣區建設框架協議》和2019年中共中央、國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(《綱要》),但是這些政策方針屬頂層設計,高屋建瓴,各項內容尚待具體措施來落實。
粵港澳大灣區建設在國家整體發展大局中具有重要戰略地位,建設大灣區的具有全域性的戰略意義。從概念提出至今,灣區建設意見取得很多階段性的成果,但是灣區「9+2」進一步融合發展,共同打造「法治灣區」和「灣區法治化營商環境」仍然有許多待解決的實際問題。粵港澳大灣區「一個灣區、兩種性質法律制度、三個司法管轄區」之特徵,為世界獨有,故無先例可資參照。為建設一個「法治灣區」,我們需要量身定做,特別是制度創新。
第一,目前來看,從國家到地方,大部分關於大灣區建設的文件仍然採用「軟法」的形式,表現形式為綱要、報告、備忘錄等。和「硬法」相比,這些「軟法」欠缺約束力、可執行性和明確性,未來應該更多地採用「硬法」的方式,即由立法機關制定區域性和地方性的法律,即使中央制定框架性文件,最好採取法律這一方式。
「大灣區律師」法律服務業合作方面已經採用了這一方式,並且取得了實質性進展。2020年8月11日全國人大常委會通過了《關於授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定》,同年10月5日國務院辦公廳頒布了《香港法律執業者和澳門執業律師在粵港澳大灣區內地九市取得內地執業資質和從事律師職業試點辦法》。2022年7月,廣東省司法廳為四位港澳律師頒發粵港澳大灣區律師執業證,他們成為全國首批獲准在大灣區內地九市執業的港澳律師。推而廣之,在其他方面,也可以以立法加行政立法方式推進。
第二,受制於三地各自獨立的法律系統,並且各有立法機關,「聯合立法」難度大,這一局面(實為「難處」)實質上是由「一國兩制」、高度自治等政治原旨所決定的。為解決這一難題,可考慮採取的措施包括:首先,全國人大及其常委會作為全國的立法機關,可以為大灣區立法,例如通過《綱領法》、《框架法》或《大灣區合作建設規劃法》,或者以決定的形式授權大灣區城市頒布地方性法律落實2019年《綱要》;其次,三地立法機關積極推動本地立法,如果仍停留在政策、口號層面,恐難以卓有成效地推進大灣區建設;第三,大灣區成立立法協調機構,制定地方立法日程,協調同步立法步驟,避免立法的地方保護主義和「畫地為牢」。
第三,完備的法律固然是大灣區建設的必要條件,而非充分條件,但是大灣區建設不能僅僅停留在立法層面,不能認為只要有了法律,大灣區建設就可以如火如荼地開展,水到渠成。為此,建立大灣區建設執行協調機構確有必要。在中央層面,2018年國務院成立高層統籌決策和實施的「粵港澳大灣區建設領導小組」。領導小組國務院設立的議事協調機構,負責領導粵港澳大灣區建設,由國務院發改委和港澳辦、廣東省委、港澳特區政府以及港澳中聯辦等機構的負責人組成。其象徵意義十足。
我們期待設立一個具有跨區域權威的行政領導機構,這就需要最高國家權力機關的介入。香港特區新一屆政府也注意到了這一需要,提出了成立「融入國家發展大局督導組」,並由行政長官和三位司長出任組長和副組長。我們期待這一督導組能夠採取具體的措施來加強與內地的協調與合作,將法律、政策和具體措施落實、「在地化」;已聞樓梯響,期待人下來。
四、香港的經驗與貢獻
除大灣區「9+2」合作外,粵港澳三個法域需要發掘各自本土法治優勢,加強本地法治建設,而本地法治建設在討論大灣區建設時常常被忽略。首先,大灣區擁有「一國、兩法制、三法域」的獨特法律環境,三地具有不同政治、經濟、法律制度和行政管理模式,這些差異性導致三地法治建設的路徑、方法和經驗各有千秋。其次,大灣區法治整體水平取決於三地各自的法治化建設,包括法治文化水準的提升,任何一方或一個城市的法治化水平都可能影響到大灣區的法治整體水準。最後一個原因,也是一個重要的現實原因,現階段三地司法和法律體系仍保持高度的獨立性,地域特徵明顯,雖然合作正在加強、增多,但是仍然受制於眾多法律壁壘和法律衝突,甚至各自為政。要打破法律壁壘但又不破壞各自法制基礎與特徵,這值得專業人士認真思考。
從香港出發,「法治灣區」建設的香港本土經驗和優勢包括:(1)保障司法獨立,尊重法院的獨立審判權;(2)高度國際化的法律職業群體,包括來自香港、內地、眾多普通法系國家的律師、仲裁員、調解員在香港提供法律服務;(3)作為中國唯一的普通法法律體系,要為大灣區企業走出去(乃至服務於「雙循環」),與眾多普通法系國家和地區「打交道」提供法律服務支持;(4)香港是一個國際法律服務中心,去年更獲評為全球最受歡迎仲裁地的第三位,潛力尚待挖掘;(5)作為國際港口,同時繼承了普通法悠久的海事海商法律,香港高等法院特別設有海事法庭,為香港打造海事海商糾紛解決中心奠定堅實基礎。
(文章觀點僅代表作者本人,作者是香港城市大學法律學院教授。文章基於作者在首屆深大灣區論壇暨粵港澳大灣區高端法治論壇「粵港澳大灣區法治化營商環境」研討會上的發言稿修改而成。感謝肖石靈博士提供的協助。)