文｜吳英鵬

一個國家的法律體系中往往存在不同淵源和形式的法律規範，不同法律規範之間的效力是存在等級區別的。香港是中國的一個特別行政區，香港的法律體系是中國法律體系的一個重要組成部分，由於國家實行“一國兩制”，多數在內地施行的國家法律並沒有在香港實施，但對於那些由國家立法機關制定的並且在香港實施的法律，當它們與香港本地法例存在衝突時，必須清晰認識國家法律具有的凌駕性及其根據。國安法就屬於由國家立法機關（全國人大常委會）通過，以全國性法律形式納入香港基本法附件三，在香港公布實施的國家法律，我們應從國家憲制層面正確認識國安法的權威地位，包括其對香港本地法律的凌駕性。

一、國安法的制定機關地位高於所有香港本地法例的制定機關

法律規範的效力等級首先取決於其制定機關在整個國家憲制體系中的地位。國安法是由國家最高權力機關的常設機關，即全國人大常委會制定；而香港本地的法例立法機關（廣義），無論是行政長官、立法會，還是有權創造判例法的特區各級法院，其憲制地位都低於全國人大及其常委會。因此，全國人大及其常委會制定的法律在效力上必然高過任何香港本地法例的效力。

二、國安法的制定依據效力高於所有香港本地法例的制定依據

從立法權的淵源上說，包括香港特區立法權在內的國家所有的立法權都是源自憲法。憲法是國家的根本大法，是一切立法的最高和最終依據，但是“依據”也有直接和間接的“遠近之分”。憲法第28條規定：“國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動……”，國安法第1條規定：“……根據中華人民共和國憲法、中華人民共和國香港特別行政區基本法和全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定，制定本法。”，可知國安法制定的最高和最直接的依據是國家憲法。

另一方面，香港本地法例的立法權（廣義），無論是行政長官的緊急立法權、立法會的立法權還是司法機關創造判例法的權力歸根都是直接源於香港基本法的規定，包括回歸以前就存在的香港原有法律（即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法）的效力也是源於香港基本法第8條的規定，由此可見，所有香港本地法例的立法權（廣義）都源自香港基本法，而香港基本法的直接依據才是國家憲法，因此直接以國家憲法為立法依據的國安法在效力上便高於所有香港本地法例了。

三、國安法明文規定其效力高於所有香港本地法例

為了避免法理上的爭拗，法律本身也可以就發生法律衝突時，誰優先適用的問題作出規定。例如國安法第62條就明文規定：“香港特別行政區本地法律規定與本法不一致的，適用本法規定。”。這是國安法對所有香港本地法例具有凌駕性的最直接和最明確的規定。

四、全國人大常委會對國安法的解釋同樣對所有香港本地法例具有凌駕性

根據立法法第50條的規定：“全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。”本次全國人大常委會對國安法第14條和第47條的法律解釋是第14條和第47條本來就包含的應有之意，是第14條和第47條（國安法本身）的組成部分，因此本次全國人大常委會對國安法的法律解釋便與國安法效力相同，也對香港所有的本地法例具有凌駕性。當香港本地法例與全國人大常委會對國安法的解釋存在不一致時，優先適用後者的規則。

我們應充分認識國安法的憲制地位，維護國安法的法律權威，保障國安法的正確實施。

（作者係香港大律師、內地律師、法律博士，文章僅代表作者個人觀點）