法律的生命在於實施。立法只是第一步，實施才是立法的目的。法律的實施如果不比法律的制定更加重要的話，起碼同等重要，實際上還要更難、更複雜。在香港國安法生效實施兩年半之際，1月13日，全國港澳研究會舉辦“保證香港國安法準確實施”專題研討會，全國政協副主席、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍出席，就香港國安法實施一系列重大問題發表致辭，深刻總結香港國安法實施以來取得的巨大成就，重溫、重申香港國安法立法的要旨和原意，特別是就如何確保香港國安法準確貫徹實施提出有針對性、指導性的意見，十分重要和必要。致辭給我們一個重要的啟示就是，按照立法原意實施法律，既是法律實施的基本要求，也是準確實施法律唯一正確的方法。

文｜北京 王振民

“準確實施”就是按照立法原意實施法律

要實施好一部法律，就必須尋找立法的原意，按照立法者的原意指導法律的貫徹實施。因為法律實施要實現的是立法者的意圖，而不是為了實現任何非立法者、即任何其他組織或者個人的意圖，否則立法就沒有達到預期效果。每個組織、每個人都根據自己的理解實施法律，就亂了套，這個國家就不是法治國家。這是法治的基本要求，即嚴格按照立法者立法時要達到的意圖和目的實施法律，也才叫做“準確實施”。因此，在執法、司法的時候，尋找立法原意就變得非常重要，準確的執法、司法就是要做到準確理解並不折不扣貫徹執行立法者的意圖，達到立法者的目的。找到立法原意就找到了法律實施的正確方法、路徑和鑰匙，從而打開法治之門。法學研究的價值就在於幫助執法者、司法者尋找立法的原意。夏寶龍副主席的致辭重溫香港國安法立法要旨和原意，對香港國安法的全面準確貫徹實施很有幫助，具有很強的指導意義。

一部法律、一個法律條款真正的立法原意只有一個，不可能有兩個、多個。在成文法系，最了解立法原意的就是法律的制定機關。因此，中國憲法規定由全國人大常委會統一行使法律的解釋權。香港國安法是全國人大授權全國人大常委會制定的一部全國性法律，在香港和內地同時實施。在中國法律體系之下，當然是它的制定機關——全國人大常委會最清楚香港國安法真正的立法原意。香港特區行政長官請求國務院向全國人大常委會提請釋法，其實質也是希望全國人大常委會能夠清晰表明香港國安法對有關問題的立法初衷和考慮是什麽，解決有關問題的制度機制是什麽。

人大釋法嚴格按照立法原意完善了香港國安法實施的制度機制

香港國安法是一部集實體法、程序法、組織法、行政法於一體的綜合性國安立法，實施過程一定會遇到很多具體的實際問題需要解決。作為中國憲法規定的權威法律解釋機關，全國人大常委會第一次解釋香港國安法，必須著眼長遠，從完善制度機制角度考慮類似問題將來如何處理解決。人大釋法最大的目的就是為將來解決類似問題提供方式和路徑，具有制度建設的重要意義。

這就是全國人大常委會解釋香港國安法第14條和第47條的原因。其實，在制定法律時，立法者就已經考慮到了這些問題，規定了這些條款。也就是說解決問題的方法和鑰匙已經在法律條款裡邊，只是沒有完全說清楚，沒有十分明確相關問題，例如香港特區國安委決定的法律效力，這需要全國人大常委會進一步講清楚。這就是釋法的功能，是釋法要解決的問題。有論者講人大釋法把解決相關問題的權力“交給”了行政長官和特區國安委，這個說法不夠準確。因為這本來就是立法者的意圖，不是這次才“交給”的，而是立法的時候就已經“交給”了，人大釋法使這個立法意圖更加清晰化、更加可以執行，從而完善了相關制度機制，不是重新建立新的制度機制。

把問題“交給”特區處理，這正是香港國安法設計其執行機制的初衷和意圖。正如夏寶龍副主席所言，基於國家安全屬於中央事權，中央擁有完整的國安立法權、釋法權、執法權和司法權。如果不實行“一國兩制”，就像中國內地、像其他國家，“中央”對所屬一切地方行政區域的所有國家安全事務負責到底，垂直管理，一管到底，用俗話說就是“一竿子插到底”，這從法理、道理上講沒有任何問題，完全符合各國維護國家安全的理論與實踐。但是，我們要在香港實行“一國兩制”，考慮到香港的實際情況，中央在制定香港國安法時沒有把內地的國安體制“移植”到香港特區，而是把維護國家安全的主要權力和責任賦予香港特區，中央保留根本責任，兜底解決香港特區層面解決不了的問題。這是“雙執行機制”重大而獨特的制度創新。人大釋法完全根據立法原意解釋第14條和第47條，“釋”出了立法者按照“一國兩制”方針解決香港特區維護國家安全體制機制的深層次考慮和意圖。

香港特區如何尋找立法原意解決實際問題

既然人大釋法再次明確把解決具體問題的權力和責任賦予了香港特區國安委，香港特區國安委如何尋找立法原意，最重要的有兩點需要把握。

一是尋找立法原意，不僅要看法律條文本身，也要看這部法律所屬的整個法律體系。一個完整的法律體系，無論是中國以憲法為核心、以成文法為基礎的法律體系，或者中國香港特區以判例法為基礎的普通法體系，都是有機的生命體，不是眾多法律雜亂無章地堆砌在一起。其中每一部法律都不是孤立存在的，而是整個法律體系的有機組成部分。所有的法律之間都是互相關聯、互相依靠、有機銜接的。大學法學院除了教給學生具體的法律外，很重要的就是要教給學生整個法律體系的靈魂和法律之間是如何銜接的。例如，關於律師問題，《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）全面系統規定了國家實行的律師制度，其第5條規定在中國內地申請律師執業的一個必要條件，就是“通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格”。這是中國關於律師制度唯一的權威法律規定。根據中國律師制度，無論是否涉及國安案件，一切中國法律的問題都要請通過中國法律職業資格考試、具有中國法律職業資格的中國律師，而不是可以隨便請全世界各國律師辦理中國法律的案件。歸根結底，維護當事人的合法權益必須依靠本國本地律師，不可能把希望寄托在外國律師身上。這也是各國律師立法的慣例，各國皆然，也都要保護本國律師行業的利益，“肥水不流外人田”，都不會允許外國律師隨便在本國執業。既然《律師法》對中國的律師制度已經作出了明確規定，中國290多部其他法律就不需要再專門規定關於如何請律師的問題了，除非另有特殊情況。否則，中國290多部法律，每一部都要重複《律師法》的規定，這完全沒有必要。這同樣是世界各國各地區共同的立法慣例，香港也不例外。再比如，根據“一國兩制”，香港基本法第18條規定，全國性法律除非被全國人大常委會列入基本法附件三，否則不在香港特區實施，那麽其他290多部法律就不需要每一部都規定“本法不在香港特區實施”，這是一個道理。

既然香港國安法是全國人大常委會根據全國人大的授權制定的，是屬於中國法律體系的全國性法律，那麼尋找香港國安法關於律師問題的立法原意，就不能孤立地看香港國安法，而要把香港國安法放在中國整個法律體系裡邊來認識和理解。表面上看，香港國安法似乎沒有規定律師問題，好像是立法“漏洞”，其實香港國安法根本不需要另外規定律師制度，在立法者的潜意識中這個問題早已解決，相信在法律實施過程中如果遇到了律師問題，有關人員會自動“順藤摸瓜”找到《律師法》。只要了解中國律師制度，了解中國法律體系，了解各國的立法慣例，這些都是不言而喻的。因此，尋找香港國安法立法原意，離不開這部法律出生的法律“大家庭”，即整個國家的法律體系。香港國安法在立法上沒有問題，這種處理方法既符合中國的立法理論和慣例，也符合世界各國各地區立法的理論和實踐。

當然，這絕對不是說中國所有法律都對香港特區有法律效力。一部國家立法要對香港產生法律效力，必須嚴格按照香港基本法第18條處理，迄今只有14部，除了憲法，其他所有未列入香港基本法附件三的全國性法律都不在香港實施。這裡的意思是說，要在香港特區貫徹實施好包括香港國安法在內的這14部全國性法律，要了解有關立法原意，就必須認識了解憲法和其他全國性立法。特別是憲法，是國家整個法律體系的靈魂和核心。我們擁有不同的法律體系，但是我們擁有共同的憲法。憲法既規定了國家法律統一的原則，又允許實行“一國兩制”“一國兩法系”，這是中國憲法的偉大高超之處。“一國兩制”之下，兩套法律體系既相互獨立運轉，又不是“雞犬之聲相聞，老死不相往來”，我們每一天都要交往，都要走動。認識彼此、了解彼此、尊重彼此，十分重要。

二是尋找香港國安法關於律師問題的立法原意，還有一個視角就是看其對檢察官和法官是如何規定的。相較於處理一般刑事犯罪案件，香港國安法對處理危害國家安全犯罪案件的警察、檢控官、法官作出了一些另外的規定：警務處設立維護國家安全的工作部門，負責人由行政長官書面徵求中央駐港國安公署的意見後任命；律政司設立負責危害國家安全犯罪案件檢控的工作部門，負責人由行政長官書面徵求中央駐港國安公署的意見後任命，檢控官由律政司司長徵得香港特區國安委的同意後任命；處理危害國家安全犯罪案件的法官，由行政長官從香港特區現有法官中進行指定，行政長官在指定前可徵詢香港特區國安委和終審法院首席法官的意見。法官、檢控官和律師都是法庭的重要成員，缺一不可。普通法下，律師更被視為“法庭的官員”。既然香港國安法對檢控官和法官都作出了另外規定，其關於律師問題的立法原意就十分清楚了，必然有另外的考慮和規則，即國安因素。因此，要尋找某一個條款的立法原意，還要看這部法律對其他相關問題是如何規定的。一部法律也是有靈魂、血肉相連的生命有機體，其內部各個部分都是相互關聯、不是孤立存在的，把律師問題與檢控官、法官的規定孤立開來看，就會產生認識上的偏差。

總之，法律與法律之間、一部法律內部各個制度機制之間，都是相互關聯的。我們既要看到一部法律、法律的一個條款作為個體的存在，也要看到一個法律體系、一部法律作為一個有機整體的存在。

根據香港國安法和這次人大釋法，香港特區國安委要承擔起解決香港國安法實施中遇到具體問題的法定職責，不僅要加強對香港國安法本身的研究，還要對中國憲法、對中國整個法律體系有全面系統的認識，將香港國安法裡邊的各個制度機制作為一個整體來認識理解，這樣就能夠尋找到立法的要旨和原意。

夏寶龍副主席致辭還給我們一個重要啟示，無論大陸法或者普通法，都應該維護國家安全，也都能夠很好地維護國家安全，不存在任何障礙。在這方面，普通法還有自己的特色和優勢，即萬一沒有成文法，可以尋找判例；如果沒有判例，還可以馬上創制判例。普通法在英國、美國都很好地維護了其國家安全。在香港自然也理應如此。關鍵是要有心，只要內心深處真正認識到國家安全的極端重要性，就一定能做到。中央信任特區、支持特區、尊重特區，相信香港特區一定能夠貫徹實施好香港國安法，並運用包括普通法在內的本地法律維護好國家安全，履行好自己維護國家安全的天職。

（作者係清華大學法學院教授，本文發布於《紫荊》雜誌2023年2月號）