2022年12月30日，全國人大常委會通過了關於香港國安法第14條和第47條的解釋。兩年多前，全國人大在授權全國人大常委會作出相應立法時，採用了《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》的題目。可見，該法的制定不但有大量維護國家安全法律制度的規定，也有頗多的執行機制的條文，在全國性法律中是非常罕見的。如何以開放的態度，提高對該等執行機制的認識，是當前香港落實有關法律制度和執行機制的重要課題。

全國人大常委會對香港國安法兩個條文的解釋，健全了有關的法律制度和執行機制，符合立法原意和制定預期，健全了有關制度和機制，解決了實際問題，開闊了視野。這是需要深刻認識的。

文｜香港 宋小莊

關於香港海外大律師“專案特許”制度

出於多方面的原因和理由，香港公訴方和被告方都會聘用沒有在香港全面執業資格的海外御用大律師作為檢控方代理人和/或嫌犯辯護人。英國御用大律師是很忙的，收費是很貴的。他們通常在倫敦工作，香港有代理/辯護業務時，就會來香港。但據《法律執業者條例》第27（4）條規定，要由香港高院原訟庭法官給予專案許可。對一般刑案，該等做法相安無事，各適其適，但一碰到危害國家安全案件，就會有爭議。英國政府就曾公開譴責香港特區政府聘用倫敦御用大律師擔任“黑暴”嫌犯的檢控官，反之亦然。這次黎智英觸犯危害國家安全罪涉及香港國安法第29（4）條和《刑事罪行條例》第10（1）（c）條，又涉海外御用大律師的聘用，似為首案。黎某已有本地專業律師團隊為他辯護，仍嫌不夠，還要聘用專案特許的海外御用大律師Tim Owen。對此，律政司一審反對失敗，上訴到上訴庭不獲受理，但允許上訴到終審庭，終審庭也組成由首席大法官為庭長的三人上訴委員會審理此案，編號為FAMV 591/2022，也被拒絕受理上訴，一審遂成定案。

律政司一審敗訴原因很簡單，專案特許屬於法官的裁量權，根據Re Perry QC（2021）案的判例，法官要考慮是否符合公眾利益，包括有關爭議有沒有香港法理學的重要性、爭議的複雜性和難度、能否給本案帶來重要的審視視角、本地是否有合適的大律師等四方面。一審的政府代理律師按照一般刑案的傳統思維處理，反對失敗。在終審庭，前律政司司長、資深大律師袁國強代表政府出庭，提出香港國安法理據，但未獲接納，因有Wong Tak Yue v Kung Kwok Wai & Another（No.2）（1997-98）和Flywin Co Ltd v Strong & Associates Ltd（2002）案的先例，李國能和包致金在案中都分別表示，未在下級法庭充分辯論過的理據不予考慮，除非有非常特殊情況。這顯然是香港非常官僚、早已鋪排的“高檔”判例。因此，2022年11月28日終審上訴委員會也拒絕了律政司的上訴。當晚，香港特區行政長官李家超報告國務院，請求國務院轉請全國人大常委會釋法。

其實，以下級法院審理時未提出理據為由，在上訴時不予接納是不公義的，不符合中國人的倫理道德，也違背了不同類案件應有不同考量的普通法原則，還有違國際人權公約，該公約第14（6）條規定：“經終局判決判定犯罪，如後因提出新證據或因發現新證據，確實證明原判錯誤而經撤銷原判或免刑者，除經證明有關證據之未能及時披露，應由其本人全部或局部負責者外，因此判決而服刑之人應依法受損害賠償。”

這雖說的是實體證據，但對程序證據也是適用的，終審上訴委員會拒絕採信是不當的，但檢控方已失去上訴的機會了。

香港國安法第14條和第47條的解釋

就香港特區行政長官李家超的報告請求，全國人大常委會根據香港國安法立法原意和目的，決定沒有全面執業資格的海外律師和大律師可否以任何形式參與處理危害國家安全案件的工作。答案是否定的。這無可厚非。在世界上哪怕是普通法地區均無此等制度，因為海外御用大律師不願意效忠涉案所屬國，也不能保守涉案所屬國的國家機密。人們看不到香港應當有此等制度的理由。

但在當前情況下，卻只能請求釋法。香港國安法雖沒有所謂海外大律師的專案特許制度的規定，卻有危害國家安全犯罪的行為是否涉及國家安全和有關證據材料是否涉及國家秘密的認定以及其他一系列制度。本來審理專案最終許可的終審上訴委員會應當借用香港國安法的新理據，表示與舊理據不同以作出區分，糾正下級法院的錯誤。但沒有想到，該委員會卻以“技術性”問題規避，違反香港國安法的一系列原則，做了錯誤的決定。但終審上訴委員會的裁定是不能再上訴的，那麼如果該委員會不願意自我更正，除了釋法一途，別無它法。

然而，釋法也有難度。有人質疑到底要解釋香港國安法哪一條或哪幾條？這是中央授權香港自行處理的事務，現在中央為何要出手呢？中央出手還可能蒙受輸打贏要、限制並侵害了嫌犯的辯護權等的指責。但事已至此，如中央不出手，香港國安法的立法原意就可能被違背，長了“黑暴”罪犯的囂張氣焰，而且還可能讓人們誤以為，即使《法律執業者條例》第27（4）條有錯誤、即使香港最終裁定違反國際公約的規定，也無法糾正，反而可以成為日後判案引用的先例。

面對種種困難，全國人大常委會的釋法，彰顯了法律智慧。

（一）香港基本法第12條規定香港特區直轄中央政府，第19條第3款規定：“香港特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。香港特別行政區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力。行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書。”常理而言，“等”也應當包括國家安全的行為的事實問題是否涉及國家安全以及有關證據材料是否涉及國家機密等的認定。對此，不論是“三權分立”，還是“議會至上”國家，都要由中央政府認定。香港特區實行“行政主導”，更是如此。香港國安法第3條第1、2款規定：“中央政府對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任。”“香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任，應當履行維護國家安全的職責。”於是全國人大常委會授權涉案的有關認定由行政長官以及香港特區維護國家安全委員會（香港國安委）認定，而不必事先得到中央政府的證明書，體現了香港特區的高度自治權。

（二）香港基本法第11條第2款規定：“香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。”本法是指香港基本法以及附件三所列的香港國安法。也就是說，《法律執業者條例》和有關的法律，與香港國安法的規定發生抵觸。只能由全國人大常委會來行使審查權。從實際操作來看，也不應該由有利害關係的審案法官來行使審查權。該等法庭只能根據行政長官發出的證明書來認定。這次釋法體現了高超的法律智慧，順帶否定了香港特區法院自創自予的部分違憲（基本法）審查權。

（三）終審法院上訴委員會在FAMV 591/2022案在程序上行使的終審權雖然沒有被推翻，Tim Owen也可以申請來港簽證，但該案已失去在香港的先例作用。在普通法的世界，也不大可能成為被引用的判例。不論該等辯護人是否在庭上，根據全國人大常委會對香港國安法第47條的解釋，香港法院在審理案件中遇有涉及有關行為是否涉及國家安全或者有關證據材料是否涉及國家機密的認定，香港法院應當向行政長官提出，並取得行政長官就該等問題發出的證明書，上述證明書對法院有約束力。如果香港法院沒有向行政長官提出，並取得行政長官就該等問題發出的證明書，香港國安委應當根據香港國安法第14條的規定履行法定職責，對該等情況和問題作出相關判斷和決定。香港國安委的決定不受司法覆核，具有執行的法律效力。

香港國安法的釋法依據和實施細則

在回歸前，全國人大常委會對國籍法作了一次解釋；回歸後，對香港基本法做了五次解釋；最近對香港國安法做了一次解釋。每次釋法，都會將釋法依據列出來。例如憲法第67條第4項的規定以及香港基本法第158條的規定，並根據實際情況列出。但這次釋法，只列出憲法第67條第4項和香港國安法第65條，未列出香港基本法。這雖然也體現了憲法和基本法共同構成香港的管治基礎，因列入香港基本法附件三的全國性法律也包括香港國安法，但全國人大常委會解釋香港國安法為何未將香港基本法列為釋法依據呢？可能有兩點考慮：（一）因香港基本法第158條第4款規定全國人大常委會對本法解釋前，徵詢其所屬的香港基本法委員會的意見，但全國人大常委會解釋香港國安法沒有採用這個程序，而香港國安法沒有這個要求。（二）該次釋法適用了國家立法法的不少規定，明確全國人大常委會對香港國安法的解釋屬於立法法第45條第2款規定的兩種情況：一是法律的規定需要進一步明確具體含義的；二是法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。不再爭論全國人大常委會的立法解釋的方法到底是文意解釋還是目的解釋了。

根據立法法第50條規定，明確全國人大常委會對香港國家安全法的解釋與被解釋的法律具有同等效力，可以追溯法律施行之時，並說明香港特區法律規定與香港國安法及其解釋不一致的，適用香港國安法及其解釋的規定。也不再爭論全國人大常委會的立法解釋對“在此之前作出的判決不受影響”的問題了。

在內地，全國人大及其常委會制定全國性法律，該等全國性法律的實施細則，通常是由國務院及其相應部門制定，全國性法律與實施細則之間通常會發生一一對應的關係。香港國安法的實施細則卻有所不同，可以直接由具有香港國安法第14條“推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設”職權的香港國安委制定實施細則。香港國安法第43條第1款規定：“香港特別行政區政府警務處維護國家安全部門辦理危害國家安全犯罪案件時，可以採取香港特別行政區現行法律准予警方等執法部門在調查嚴重犯罪案件時採取的各種措施”，根據第2款規定該等措施有7項，第3、4款規定由香港國安委負責監督有關執法機構，並授權香港國安委對採取第1款的措施制定相關實施細則。

由此類推，香港國安委既然有香港國安法第14條“推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設”職權，則對香港國安法的其他條文，如有制定實施細則需要，行政長官會同香港國安委就可以行使其職權，制定相應的實施細則。這做法可以適用於香港國安法第57條。該等舉措具有執行的效力，不受香港特區法院的司法覆核。

其他協調、協作機制

前已述及，香港國安法是非常強調執行的法律。除在第12條設置了香港國安委之外，第48條還設置了中央政府駐香港特區維護國家安全公署（駐港國安公署）。第16條設置了警務處維護國家安全部門，可以簡稱為“警隊國安處“；第18條設置了律政司專門檢控國安犯罪的部門，可以簡稱為“律政司國安檢控處”。這四個部門的職權、協調和協作機制，香港國安法也規定得很清楚。

根據香港國安法第53條第1款規定，駐港國安公署與香港國安委要建立協調機制，監督、指導香港特區維護國安工作。根據該法第53條第2款的規定，駐港國安公署的工作部門與香港維護國家安全的有關機關（第16條“警隊國安處”、第18條“律政司國安檢控處”）建立協作機制，加強信息共享和行動配合。

如果可以通過全國人大常委會對有關條文的釋法，積極調動以上四個部門的協調和協作工作，香港維護國安工作想必會上一個新的台階，展現一個新的局面，“一國兩制”在香港就會更好發揮作用。

（作者係華南師範大學港澳青少年教育研究中心客座教授，本文發布於《紫荊》雜誌2023年2月號）