文｜劉兆佳

按照香港基本法，區議會是一個「非政權性」的、由特區政府設立而非設置的、配合特區政府在地區上的治理工作的事務性機構。設立區議會的初心，是要提升特區政府在地區上的治理能力和水平，從而提升特區政府的整體治理素質和管治威信。簡言之，基本法嚴格限制了區議會的職能和權力，而它們的職能和權力則通通來自特區政府的授予。區議會的改革是整個香港特區治理體系的改革和改善以及落實「愛國者治港」原則的一個重要環節。

區議會的職能和權力

來自特區政府的授予

在香港基本法所制定的香港特別行政區的政治體制中，區域組織是一個重要的組成部分。基本法第97條規定：「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。」第98條規定：「區域組織的職權和組成方法由法律規定。」在考慮香港特區的區域組織的時候，基本法起草委員預期在香港回歸祖國後大致上延續港英政府所設置的兩個市政局和區議會的設置。不過，為了讓日後的香港特區政府有足夠的權力和彈性去設置區域組織，基本法沒有具體把兩個市政局和區議會納入基本法之中。事實上，回歸後不久，董建華領導的第一屆香港特區政府便廢除了兩個市政局。然而，事後看來，兩個市政局廢除後，其負責管理的工作卻沒有有效地由相關的政府部門和區議會接管過來。一些涉及環境、清潔、文娛康樂和地區秩序維護的工作成效因而長期遇到不少批評。

儘管在「一國兩制」方針下，中央的目標是儘量保存香港在基本法1990年頒布時原有的政制體制，包括區議會。按照基本法，區議會是一個「非政權性」的、由特區政府設立而非設置的、配合特區政府在地區上的治理工作的事務性機構。區議會一方面就地區事務向特區政府提供意見建議和反饋地區民意，另一方面則運用特區政府調撥的資源為地區居民提供一些涉及與其日常生活有密切關係的服務。設立區議會的初心，是要提升特區政府在地區上的治理能力和水平，從而提升特區政府的整體治理素質和管治威信。簡言之，基本法嚴格限制了區議會的職能和權力，而它們的職能和權力則通通來自特區政府的授予。

不過，從一開始，中央對區議會的職權與英國對區議會的職權的理解便存在巨大差異，這個差異起初並不明顯，但在基本法頒布後越來越大。這個差異也構成了中英兩國在過渡期最後幾年、「末代總督」彭定康主政時期無法在香港政制「直通車」問題上達成協議的原因之一。

基本法頒布后，區議會的組成和職權在英國人操弄下不斷走向政治化，而且越來越偏離基本法對區議會的初心。令人扼腕嘆息的是，這個政治化過程在回歸後不但沒有糾正過來，反而愈演愈烈，並在2019年「反中亂港」份子和外部勢力策動嚴重暴亂、區議會被「反中亂港」份子全面控制後徹底失控。區議會成為了與特區政府激烈鬥爭和阻撓特區政府施政的場所、是「港獨」份子肆虐的平台、更是外部勢力插手香港事務的渠道。在危難之際，中央不得不果斷出手，將所有「反中亂港」和「港獨」份子從區議會驅逐出去。

2019年產生的區議會的任期將在2023年底結束。為了讓區議會的運作回歸基本法的初心，中央和特區政府正在籌劃區議會的改革，讓日後的區議會得以完全按照基本法的規定運作，而其產生辦法亦要與此充分配合。

推行區議會的職權和

產生辦法的改革勢在必行

歷史上，區議會由港英政府於1979年成立，表面理由是要改善地方行政、更好回應地區居民的需要和拉近政府與民衆的距離。實際上，正如當年布政司姬達 （Jack Cater） 向我暗示那樣，成立區議會主要目的應該是英國在準備與中國行將舉行的關於「香港前途問題」談判前成立一批可以為英國提供「民意」支持的政治團體，讓英國在談判時有更多的籌碼。更長遠的企圖是要讓區議會成為英國人在香港推行的「代議政制」的一個重要環節。以此之故，港英政府給予區議會非常廣闊而模糊的職權範圍，允許和鼓勵區議員提出和討論廣泛的政治議題，特別是有關「香港前途」的問題，並期望他們與英國一起向中國施壓，企圖迫使中國在香港問題談判上向英國讓步。可能是因為特區政府低估了區議會的政治能量，區議會這些寬闊而含糊的職權範圍，自香港回歸祖國後並沒有受到限制，致使長期以來區議會的議政範圍沒有嚴格局限在地區事務和居民生活之內。1997年前，儘管區議會內存在不同政治派系和政治衝突的情況，但其仍然是主要關注地區實務問題的區域組織，在「香港前途問題」上亦沒有如英國人期盼般為英國助拳。

香港回歸祖國後，情況出現變化。香港的反對派利用香港的政治開放環境，不斷煽動和誤導群衆，向中央和特區政府施加壓力，要求香港加快走向「西方式」選舉民主的步伐，並在社會上掀起連綿不斷的政治鬥爭，讓香港長時間陷入政治動蕩的泥沼之中，而區議會也成為了他們的鬥爭平台。由於中央不願意滿足反對派激進式改革立法會和行政長官選舉辦法的要求，為了減少反對派和他們在社會上的支持者的政治對抗性，在中央的同意下，特區政府逐步削減區議會的委任議席，到了2013年更完全取消委任議席，讓反對派能夠在區議會內取得越來越多的議席，實際上是要藉此羈縻反對派。無可避免的，隨著越來越多區議會的議席由直接選舉產生，反對派議員在區議會的影響力也越來越大，對特區政府的施政也造成干擾。

即便如此，如果香港在區議會選舉前夕出現重大政治動亂，將導致更多中產選民投票，使得反對派在區議會選舉中佔據優勢，2003年的區議會選舉結果便是證明，其時不少長期在地區扎根和地區工作扎實的候選人在選舉中落敗。2019年，在香港爆發嚴重暴亂和社會上彌漫激烈政治對抗氛圍的嚴峻時刻舉行的區議會選舉，激進反對派份子更取得了對區議會的絕對控制權。他們利用其驟然獲得的「權力」將區議會變成了政治平台，對抗中央和特區政府、阻撓特區政府施政、鼓吹「港獨」言行、羞辱參加會議的政府官員和漠視地區居民的需要和訴求，甚至企圖以其在區議會選舉的勝利來左右立法會和行政長官的選舉結果，並進而奪取特區的管治權。在中央解釋基本法有關宣誓的條文和制定香港國家安全法後，激進反對派議員被清理出區議會，導致區議會議員的數目大幅減少和區議會難以正常有效運作的局面。中央旋即從根本上改革香港的選舉制度，區議會在新的選舉委員會、立法會和行政長官的選舉中亦失去了自己的代表，從而在香港政治體制內的地位也急劇下降。2023年底，本届區議會的任期將要結束。為了讓區域組織的職能和運作重回正軌，並在中央撥亂反正、香港進入「由治及興」新階段後能夠實現「愛國者治港」和「行政主導」，以及提升香港特區政府的治理能力和水平，中央和特區政府將要推行區議會的職權和產生辦法的改革，讓新一届的區議會得以在完全符合基本法初心的情況下促進香港的良政善治和長治久安。

對區議會改革的幾點管見

對於未來區議會的功能、權力和產生辦法，中央和特區政府正在積極進行研究和廣泛諮詢。對此我在這裡提出一些管見。

首先，區議會的職權必須完全符合基本法中對區域組織的規定。作為由特區政府依照法律設立的諮詢組織，其本質是行政機關的延伸和行政機關在地區的治理工具，而不是獨立於行政機關的機構，也不可能是制衡甚至對抗行政機關的平台。區議會更不可以成為「反中亂港」和「港獨」份子對抗中央和危害國家安全的基地。作為「非政權性」機構，區議會的職權和資源並非來自「憲制性」法律的規定和授予，也不是享有「憲制」權力和負有管治功能的「地方政府」。區議會的運作應該是要讓「行政主導」原則更為彰顯，强化行政機關的治理能力和水平，特別在地區上的管治。隨著社會政治形勢和特區管治需要的變化，特區政府可以因時因事因地制宜改變區域組織的職權、產生辦法和稱號。另外，作為事務性和非政治性的組織，區議會的工作應該嚴格局限在地區事務上，就地區居民的訴求、期盼和需要向特區政府提供意見，並利用特區政府賦予的權力和資源為地區居民提供文化、康樂、環境衞生等服務，從而提升他們的居住條件和生活素質。除非得到特區政府的容許或為了回應特區政府的要求，區議會無需處理敏感的政治議題和關係到整個香港特區的問題。

第二，中央和特區政府日後必須提升對區議會的重視。總的來說，從香港回歸前到現在，一個明顯的趨勢是區議會得到政府的重視程度不斷下降。回歸前，在確定1997年香港將交還中國後，英國人已經不再需要區議會發揮支持英國的「民意代表」的作用，對區議會在政治上的依賴因而大減。回歸後，反對派在立法會、媒體和社會上不斷發動政治鬥爭來衝擊特區政府的管治，致使特區政府把不少精力和時間花費在立法會和反對派主導的媒體和社會組織之上，對區議會的關注和支持愈趨不足。當反對派在區議會影響力較大的時候，特區政府更加不願意倚重區議會，致使區議會的工作成效明顯下降。在這些情況下，地區居民對區議會的重視亦難免不斷走低。不過，在中央撥亂反正後，為了提高特區政府的治理能力，如何用好區議會來達至良政善治便必須是一個需要認真研究和面對的課題。

第三，區議會改革必須有利於「行政主導」。既然區議會是行政機關的延伸和為行政機關服務的機構，它的運作一定要有利於「行政主導」原則的實現。區議會需要全面和積極支持和配合特區政府的工作，讓政府的決定和政策能夠在地區上得到貫徹。過去一段時間，在特區政府的「縱容」和「無可奈何」下，區議會往往「非正式」被授予某種「否決權」，意思是說如果某個區議會否決政府擬在地區推行的一項政策，或者反對政府在地區設立的比如垃圾堆填區或骨灰龕的「厭惡性」設施，則政府便「一定要」尊重區議會的意見而放棄有關政策或措施。這個「不成文」規例實際上擴大了區議會的權力和削弱了「行政主導」。在新的區議會架構中，這種「否決權」不應該存在。當然，在面對區議會反對時，特區政府應該盡量解說、安撫和補償，但絕不能因為個別區議會反對而放棄做那些關係到香港整體發展和全體香港市民福祉的事情。

作為與地區居民密切接觸的區域組織，區議員應該擔當起地區居民和政府的橋樑角色，向地區居民準確傳達和解釋政府的政策和決定，爭取他們對政府的支持。與此同時，區議員也應該是政府的「耳目」，讓政府得以知悉地區民衆所思所想、他們的難點痛點和他們對政府施政的怨懟，從而及早制定有效政策和解決問題，防範問題擴大和演化為嚴重政治矛盾。民政和青年事務局、民政事務總署和各區民政事務處應該是政府賴以掌握社情民意的最重要渠道，這方面的功能理應進一步加强。為了讓區議會更好地發揮「上情下達、下情上通」的作用，政府需要更加重視區議會的工作，與區議會建立緊密聯繫和積極與區議會合作。為此，政府內部需要建立一套更完善和有效的領導和處理地區行政工作的制度和機制，比如由政務司司長或副司長領導整個政府在地區上的工作、派駐地區的民政事務專員需要具備在地區上統籌協調各政府部門工作的地位和權力，而各個行政部門又要能夠靈活分配和調動人力和資源去應付不同地區的治理需要的差異和變化。政府應該多讓年輕官員到地區工作，並將他們的地區工作表現作為一項重要的晉升參考指標。為了讓區議會的工作更有成效，不妨在可能範圍內和嚴謹監管下下放更多資源到區議會，讓它們為地區居民提供更多適切和「接地氣」的服務和設施。長期以來，由於香港地狹人稠，只有一級政府和沒有地方政府，幾乎所有政府的政策、資源投放和服務提供都十分「標準化」、「一致化」或「一視同仁化」，不會因地區而異，避免遭到「厚此薄彼」和「不公平」的指責。政府也考慮到衆多的公共服務難以分拆由不同地區以不同方式提供，而且有可能導致資源的叠加和浪費，所以對於把政府工作下放到地區甚為抗拒。這些想法和顧慮不無道理。不過，為了讓區議會更好地服務地區居民，更要推動區議會之間在服務地區居民上的良性競爭，可以考慮把一些可以容許不同地區用不同方式從事的工作和服務交付區議會承擔，特別是那些文娛康體、社區設施和個人與家庭服務的工作，並鼓勵不同區議會用創新或嶄新辦法來回應地區居民的需要和促使區議會之間的互相比較、觀摩和借鏡。區議會的工作成效如果能夠通過彼此競爭而提升，對於香港的整體治理、特區政府的威望和市民的「幸福感」必定有增進作用。

第四，區議會改革必須有利於實現「愛國者治港」。在中央的撥亂反正的各種政策和部署中，實現「愛國者治港」乃其中的核心。只要在「愛國者治港」的前提下政治穩定和管治有效才有保證。在新的選舉制度下，選舉委員會選舉、立法會選舉和行政長官選舉的選舉結果已經大體上實現了「愛國者治港」的原則。區議會是香港政治體制的重要部分，也應該由愛國者主導。政治審查在選舉委員會、立法會和行政長官選舉中乃關鍵程序，確保所有候選人都是愛國者。在新的區議會選舉中，可以考慮讓候選人資格審查委員會同樣對候選人進行政治審查，把「反中亂港」份子和外部勢力排除在選舉之外。此外，區議會也應該是物色、培訓和凝聚愛國政治人才的搖籃，尤其對有志參政和服務社會的年輕人而言。長期以來，區議會是不少有志者參與香港管治工作的起步點，在累積經驗後踏上更高的政治台階。中央、特區政府和愛國團體在這方面應該加强協調和通力合作，鼓勵大批愛國者尤其是年輕的愛國者加入區議會，在地區上錘煉政治本領，並以區議會為「起步點」發展自己的政治事業。

第五，區議會需要協助特區政府和愛國力量擴寬其群眾基礎和提升其群眾動員能力。無論是回歸前或回歸後，香港管治的一個明顯不足之處，是政府缺乏强大的群衆基礎和「自上而下」的群衆動員能力。其主要原因， 是因為香港並非由一個擁有廣闊群衆基礎的政黨來治理，而是基本上由一個官僚機構所領導，而這個官僚機構又不重視和長於群衆組織工作。誠然，無論是過去或現在，香港社會都存在不少自發性產生或由中央、港英政府、特區政府與政黨推動產生的社會團體，包括地區上的團體。它們從事社區和大廈管理、滅罪防火、環境衞生、居民聯誼、婦女長者、文娛康體、慈善公益等工作。一般而言，這些組織規模不大、結構鬆散、群衆基礎有限、資源有限和領導能力不强。更重要的是，它們彼此之間的橫向聯繫有限、發動群衆的能力不高、而且與區議會和政府之間沒有建立强韌的組織和聯繫紐帶。回歸後，從群衆動員的角度看，那些支持中央的地區組織相對於其他地區組織較容易被中央組織和動員起來。相反，那些過去與港英政府關係比較密切的地區組織的能量和作用則比前下降。隨著反對派勢力萎縮，連帶與其關係比較密切的地區組織亦失去發展動力。

所以，要提升特區政府的治理能力，其與地區的聯繫和組織動員地區群衆能力亟待加强。在未來的管治中，並在中央的協助下，特區政府應該要求和幫助區議會把地區的各類組織整合起來。對於那些過去支持反對派的地區組織，特區政府也應該促使它們改轅易轍，並提供相應的誘因和幫助，把他們轉化為襄助政府施政的組織。當然，特區政府也可以因應治理需要推動新的地方組織的成立。如果特區政府能夠通過區議會來統籌、協調和動員地區組織和地區群衆，則特區政府在管治過程中所能調動的人力和資源必定會有所增加。如果碰到動亂或危機的時候，一個擁有强大社會動員能力的特區政府必定會更有能力弭平動亂和化解危機。舉例說，如果特區政府在2019-2020年的暴亂中，或者在應對新冠肺炎疫情時能夠依托區議會、地區組織和地區居民的支持和配合，則政府應對危機的效能必然會明顯提高，之外而香港所要付出的代價亦會顯著較少。

第六，區議會的組成需要實現「均衡參與」。在基本法中，構建政治體制和選舉制度的基本原則是「均衡參與」。在撥亂反正後的新形勢中，「反中亂港」份子被排除於香港的管治工作之外，而「均衡參與」指愛國力量不同組成部分的「均衡參與」。過去當區議會內仍有委任議席的時候，不少那些不願意參與選舉政治但又熱衷於地區事務的社會賢達、街坊領袖、社團領導人、熟悉地區事務的人士、善長仁翁和願意為地區出錢出力的人仍有機會加入區議會報效地區，但他們經常被反對派區議員白眼相加和揶揄嘲諷。委任議席被完全廢除後，這些對地區能夠作出貢獻的人士便被拒諸區議會的門外和失去服務地區的積極性，這無疑對地區的治理工作帶來負面影響，更讓特區政府失去不少可資運用的寶貴地區人力和資源。因此，新的區議會的產生辦法應該重新讓「均衡參與」原則得到體現。比較好的做法是採用混合的產生辦法。可以保留部分區議會議席以直選方式產生，讓那些與地區群衆聯繫密切和能夠更好反映民意的人士通過直選成為區議員。一些重要的地區組織可以用間接選舉的方式推舉代表進入區議會。那些地區上有影響力、能夠為地區作貢獻和具備群衆動員能力的地區領袖則可以由特區政府委任進入區議會。一個能夠體現「均衡參與」的區議會體系不但能夠更有力增加和動員地區人力和資源，也會更得到地區居民的擁戴。

第七，經過改革後的區議會應該被賦予更重要的地區以外的角色。日後區議員的代表應該被容許成為選舉委員會委員和立法會議員，從而擴大這兩個機構和行政長官的代表性。如此一來，區議員會取得更廣闊的政治和政策視野，也會更好地從香港乃至國家的整體利益角度思考和處理地區利益的問題，避免事事從狹隘的地區利益出發。這樣做有利於强化區議會與立法會和行政機關的聯繫，建立從區議會到立法會和特區政府乃至國家層面機構的政治人才晉升的階梯，肯定有利於區議會作為培訓政治人才的場所。由於香港的管治架構都由愛國力量所主導，行政機關、立法會和區議會內的愛國人士彼此之間更可以發揮聯繫那些機構和促進它們之間的協作的作用，並强化愛國力量作為一個「管治聯盟」的角色。

特區政府在提出和落實新政策時，不妨多點到區議會徵詢區議會和地區居民的意見作為搜集民意的一個手段，但區議會不宜主動以全港性政策對地區造成影響而對有關政策進行討論，除非得到政府的允許或回應政府的邀請。由於幾乎所有公共政策都在不同程度上對地區造成影響，過分泛化「地區影響」只會在不知不覺下無限擴大區議會的職權，與要求區議會聚精會神於地區事務的目的背道而馳。

最後，香港目前有18個區議會和接近500名區議會議席。從「精兵簡政」、「提升工作成效」、「增進城市管理水平」和「加强區議會與政府各部門對接」的角度看，是否可以適當減少區議會的數目和區議員人數，讓區議會能在較大地域內開展工作，讓公共資源更好地集中運用。能夠發揮更重要功能和服務更廣闊地區的區議會，可以更關注和處理一些地區上的重大事項，更好地與特區政府分擔工作，也有利於吸引更多社會精英投身區議會的工作。

總而言之，區議會的改革是整個香港特區治理體系的改革和改善以及落實「愛國者治港」原則的一個重要環節，但當然不是最後的環節。日後公務員制度、諮詢組織、法定機構等管治架構的組成部分的改革仍會接踵而來。不過，鑒於區議會在香港的管治架構中的重要性，經過選舉委員會、立法會和行政長官的產生辦法的徹底改革後，區議會的深刻改革的完成可以被視為香港特區的治理體系的改革基本上大功告成，而香港的治理體制亦更趨完善和有效。

（作者係香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會顧問，本文發表於《紫荊論壇》2023年1-2月號）