區漢宗 | 香港媒體人、香港《鏡報》主筆

日前，全國政協副主席、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在深圳會見有關香港社會人士，聽取香港特區政府有關近期施政及開展區議會等地方行政檢討情況的匯報。特區政府表示，現屆區議會任期將於今年底完結，民政及青年事務局聯同政制及內地事務局按行政長官的要求，已展開地方行政檢討，確保未來安排符合香港基本法及「愛國者治港」原則，提升基層治理效能。

一、行政主導保留原政治體制

行之有效部分

特區的政治體制保留原政治體制行之有效的部分，主要表現在行政主導。「行政主導」原是對殖民管治時代香港政制的描述，香港基本法在一定程度上維持了這種政制，賦予行政長官較高的地位和較大的權力，所以特別行政區政制也可視為行政主導的體制。特區政治體制必須以行政為主導，除了這種制度是經實踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導的政治體制，才能做到基本法規定的行政長官對中央負責。無論是立法主導還是三權分立的制度，都無法做到這一點。

關於「行政主導」能否心想事成，劉兆佳教授曾經有精闢的論述。他指出︰「要使行政主導政體成為事實，行政長官和他的政府須要得到一個強而有力的管治者同盟的可靠與穩定的支持」，這個同盟須有「廣泛社會基礎」。他更提到，要實現行政主導，特首「需要具非凡的政治能力」，他「不能獨斷獨行、自以為是或剛愎自用。他必須主動與各方面聯繫與協商……以求凝聚一股跨階層和跨界別的政治力量作為他的政府的堅實基礎。」只有在行政長官能夠有效駕馭立法會、在社會上有廣泛支持基礎和民望崇高的情況下，行政主導政體才有實現的可能。行政主導制是有效的管治體制，管治效率的提高，有利於保持香港的繁榮和穩定；在香港行政主導制下，公共政策才能得以優化。

在行政主導下，區議會、社區管理委員會、社區組織及社團，構成香港社區自治的「三駕馬車」。這種治理模式與香港特殊的歷史背景有著密不可分的關係。上世紀80年代前，殖民統治架構下的香港，採取的是「自上而下」的「集權政治」模式，港英政府與香港民眾間鮮有交流，基層訴求與聲音也難以上達政府。

60年代末，為回應「六七」事件等所揭示的港英政府與民間溝通不足問題，民政事務處及民政專員肩負了大部分地區工作，並定期向港英政府及相關部門提交地方民意的評估報告。同時，基層組織在60年代末、70年代初開始為港英政府所認可，並納入其諮詢範疇。1982年，「地區行政計劃」實施，包括設立區議會和地區管理委員會，推動巿民參與區內事務。這一舉措打破了過去的單一治理體制，香港代議政制時代開啟。

香港回歸後，特區政府於1999年廢除市政局及區域市政局，並於2000年在全港18區成立18個區議會，成為香港地區行政的主軸，各區的區議員辦事處更成為地區直接反映意見的重要平台。其他地方行政組織架構，還包括分區委員會、互助委員會及民政諮詢中心等。在香港地方治理上，非政府機構（NGO）也承擔了不少社會服務功能。香港的非政府機構與社團形式多樣，覆蓋面廣。

二、香港現行地方治理模式

源自英國殖民統治時期

在1980年以前，英國為了鞏固其殖民統治地位，逐步推行地方行政改革，包括設立地區民政處，建立與市民溝通的渠道，讓市民擁有更多的發言權和參與權，改善地區民眾的生活等。這一時期，地方行政改革比較順利，並取得了一些成效。

1980 年港英政府推出「地方行政計劃」，為香港建立了較完善的地方治理體系。區議會設立於1982年，是香港地區層次的地方議會和區域組織，就市民日常生活事務向港英政府提供意見。區議會是地區市民與政府之間的重要溝通橋樑，在地方治理過程中扮演諮詢、溝通和監督的角色，以及承擔推動地方民眾參與社區治理的使命。區議會經歷了大約四十年歷史，逐漸成為地方民主參與的重要平台，被廣大香港市民所接受。

區議會是諮詢架構中的重要一環，是政府在地區吸納民意的主要渠道。區議會的職能表現在兩個方面：一是就社會福利、公共設施及服務、公帑運用等地區管理及其他事務向特區政府提供意見；二是在獲得撥款的情況下，承擔改善環境、促進康樂及文化活動，以及舉辦社區活動等責任。

三、「修例風波」期間區議會

淪為「顏色革命」重要策源地

2019年「修例風波」期間，大批反中亂港份子挾「黑暴」成為區議會「議員」，18個區議會中有17個「變色」，「攬炒派」區議員濫用區議員職權和資源煽「獨」煽暴，將區議會當成反中亂港、對抗中央、對抗特區政府的據點。部分亂港區議員深度捲入非法「初選」，亦有議員辦事處公然打出「藍絲與狗不得入內」的標語。反中亂港勢力更不諱言，區議會選舉是「奪權三部曲」的第一步，區議會淪為「顏色革命」的重要策源地有目皆見。

反中亂港勢力借助舞弊、暴力、脅迫、恐嚇等手段影響選情，在奪取區議會多數席位後更肆意妄為，把基本法明文規定的作為非政權性組織的區議會，變為煽動對抗、大搞政治操弄的高度政治化組織，亂港區議員甚至濫用職權，將區議會變成宣揚「港獨」思想、進行顛覆活動的平台。

2019年的「修例風波」實質上是一場港版「顏色革命」，「港獨」猖獗、「黑暴」肆虐、「攬炒」橫行，外國勢力指手畫腳、深度干預，反中亂港勢力及其背後支持的外部勢力不僅是要奪取香港管治權，搞亂香港，而且企圖搞亂內地，顛覆中國共產黨的領導和中國特色社會主義制度，阻撓中華民族復興的進程。

四、回歸基本法確定的

「非政權性的區域組織」定位

目前，香港共有18個區議會（市區及新界各有9個），2020至2023年度的區議會共有479個議席。由於大批反中亂港區議員未能滿足須宣誓擁護基本法、效忠香港特區的要求，現屆區議會的479個議席中，有超過300個懸空，現時多個區議會因只剩下數名議員而無法正常運作，在一定程度上影響了特區政府與社會基層有效溝通，也影響到部分地區的文康設施及相關活動安排。現屆區議會任期將於今年年底完結。區議會非改革不可，改革的路徑與方向也很清晰，就是必須「去政治化」，回歸到基本法確定的「非政權性的區域組織」的定位上來。

按法例所定，區議會須於本年內完成換屆選舉。鑒於區議員過往的表現與作為，嚴格依照基本法的相關規定，徹底改革區議會，回復區議會固有的諮詢功能，確實是勢在必行。改革區議會早已是香港社會的共識，區議會改革的方向是，不管未來的區議會如何產生，都一定要落實「愛國愛港者治港、反中亂港者出局」的原則，絕不允許任何一個反中亂港分子再竊據區議會席位，確保所有區議會參與者都能符合法律要求。

需要指出的是，「愛國者治港」的範圍是廣泛的，區議會政治光譜仍然寬闊。只要真心維護國家主權、安全和發展利益，尊重和維護國家的根本制度和特區憲制秩序，就仍然有資格參與香港的治理。在「愛國者治港」下，改革後的區議會須確保可以發揮上傳下達的諮詢溝通、推廣解說作用，使民情上達、政令暢通。

五、區議會改革的兩條實現路徑

一是恢復委任制。委任制不但為政府地區事務及施政提供大量建議，也為香港政壇輸送了大量人才。然而，委任制一直被反對派肆意抹黑。2016年，特區政府取消區議會委任議席。鑒於當前實際情況，改革後的區議會應恢復委任制，區議會絕大部分成員應改由特區政府委任，由地區組織或社會賢達推薦，讓區議會重新廣納四方人才。未來區議會構成應該多元化，吸納各方人才，五光十色，以便集思廣益，更好地為地區事務發展提供諮詢服務，並在加強文化、康樂及環境衞生方面切實發揮作用。要做到這一點，就應充分用好港九分區委員會、地區撲滅罪行委員會及地區防火委員會委員或代表的作用，這些人士都很熱心及熟悉地區事務，應為他們提供加入區議會或其他服務社區平台的機會。在發揮區議會諮詢功能的同時，借區議會廣泛厚實的地區力量，配合施政報告宣布成立的18區關愛隊，將中央及特區政府對基層市民的關愛落到實處，進一步落實中央要求特區管治團隊須為民謀利、為民做實事做好事的期望。

二是採取「雙議席單票制」。1994年，時任港督彭定康決定區議會所有委任議席取消，民選議席增加到346個；同時取消「雙議席雙票制」，全部一律用「單議席單票制」。「單議席單票制」坐大反對派力量。激進派別在「單議席單票制」下，能以極端言論和手段獲得議席，傳統反對派為避免「鐵票」被搶及忠實支持者流失，言論也愈發激進。過往立場較為搖擺的中間派選民眼見傳統反對派定位開始偏激，或會改投建制派甚至不投票，令整個政治光譜走向兩極。2019年區議會選舉中，建制派總得票四成，但只取得一成多的議席，選舉結果嚴重扭曲民意，採取「雙議席單票制」，可以糾正「單議席單票制」的弊端。保留部分民選議席，對培養人才、掌握地區民情有幫助。直選議席減少下，空缺料由俗稱「三會」的分區委員會、地區撲滅罪行委員會、防火委員會間選組成，以及恢復2016年才取消的委任制組成，安全系數極高。

六、區議會未來發展方向：

充分發揮兩種功能，

建立「地方治理共同體」

西方國家地方治理的實踐表明，地方治理模式能否有效運行，關鍵在於政府能否在地區層面建立廣泛的夥伴關係，建構多元化的溝通平台、諮詢平台和民意表達平台，讓地區民眾對政府和政策產生認同感，進而對政府和政策表達由衷的支持。

區議會未來發展方向，必須充分發揮區議會的兩種功能：一是在特區政府決策過程中做到下情上達，發揮預警效果，使政策設計更符合民情；二是發揮回饋功能，反映地區居民對特區政府服務和政策執行時的意見。兩種政策功能，同樣有助於減少官民矛盾，拉近兩者距離。

行政主導下的地區治理，特區政府必須加強與區議會的溝通和合作，從而先了解各地區的實際需要，因地制宜，按各區的特點制訂切合各區所需的政策，配合地區資源再作發揮。這樣施政便能事半功倍，又可以得到地區的認同，市民才能真正受惠。

加強政府部門與區議會的聯繫，有助建立「地方治理共同體」，在共同參與、共擔責任的地方治理過程中，透過協商、互動、合作、監督，實現有效管治。特區政府應重新建立地區聯繫機制，強化與區議會及基層組織的夥伴關係，建構多元化的溝通、諮詢和民意表達渠道，爭取地區民眾對特區政府的信任和支持。

七、「關愛隊」是行政主導下

地區治理的措施之一

2022年施政報告提出成立「地區服務及關愛隊伍」（「關愛隊」），並為其訂定管理架構和操作安排，提供部分資源及訂立KPIs。「地區服務及關愛隊伍」是行政主導下地區治理的措施之一，為凝聚各界建設社區，特區政府會廣納地區團體成為小區的「關愛隊」。「關愛隊」小隊以團體為單位組成。地區團體須申請並通過遴選成為「關愛隊」小隊。每小隊人數約為 8 至 12人，包括隊長和副隊長各一名。一個團體可承包多於一個小區的工作。視乎活動的性質和規模，小隊可根據個別活動所需人手動員小隊基本成員以外的人士。「關愛隊」會推展關愛活動，例如探訪有需要人士，向他們送贈物資；亦會協助處理突發和緊急事故，例如協助庇護、避寒、避暑中心的運作，以及為受事故影響人士提供適當援助等。「關愛隊」的具體工作會因地區需要而有所不同。此外，「關愛隊」亦可協助特區政府傳遞信息，並向特區政府報告市民的意見。

行政長官李家超承諾加強與地區組織聯繫，並會在全港18區成立「地區服務及關愛隊伍」，這是提升地區施政效能的第一步，特區政府還會透過分區委員會、地區撲滅罪行委員會和地區防火委員會等地區組織，繼續與居民保持聯繫。建立18區「關愛隊」是新一屆特區政府改革地區行政的重要舉措。事實上，特區政府改善施政，最需要的改革，就是要讓政府變得親民、接地氣。香港社會存在許多重大的民生難題，比如貧富懸殊、社會老齡化、劏房問題等等，需要直接落手，才能更好地解決。18區「關愛隊」建立之後，將可以解決這些方面的問題，有效提升政府的治理水準。

八、發揮香港社會團體地區治理功能

行政主導下地區治理改革，除了依靠區議會，還包括香港社會團體。事實上，香港社會團體力量並不薄弱。警務處資料顯示，截至2022年6月，根據《社團條例》已獲註冊或豁免註冊的社團有37，837個，比2017年時任保安局局長黎棟國回覆立法會書面質詢時所提供的39，146個減少1，000多個。黎棟國當時透露，若以名稱當中含有個別詞語進行簡單分類的話，則有1，181個校友會，523個同鄉會，285個商會；另外，還有13，240間與社團有關的公司。按上述數據推算，香港合共有逾五萬個社團，以2020年750萬人口計算，社團密度達到66。7個/萬人，相比美國2015年錄得的49個/萬人而言並不算少。

按照涵蓋領域劃分，香港社團涉及勞工、同鄉、專業、地區社團等，遍及香港各行各業；按照群體屬性劃分，大致分為工商、文化、教育、學術慈善、聯誼、青年、婦女、少數族裔等類別。總地來看，香港社團具備三大特色，有利於發起動員：一是擁有人力、金錢和政治社會網絡等充足的資源；二是社團成員背景相似，同鄉社團成員擁有類似的文化、方言背景，工商社團成員擁有類似的社經背景和共同利益；三是社團動員模式多種多樣，容易凝聚會員。

香港是個移民社會，這樣的人口結構助長了同鄉會的旺盛發展。香港在歷史發展中因其獨特的政治、經濟、社會和文化而形成獨特的社團社會，社團社會首先發育出與眾不同擬政府化功能，與香港政府形成獨特的二元社會治理體系，對香港社會的公共治理產生了深遠的影響。曾有研究報告推算，現時香港有近85%人口為內地移民或內地移民的後代，因此同鄉社團和聯誼社團等歷史長、數量多；港英政府的殖民統治疏離華人，部分社會功能則交由華人社團承擔，同時不少華人精英藉由各行各業的社團事務成為華人社會代言人，獲得與港英政府對話的機會、影響政治並提升地位。但是，香港的社團研究卻被政府和學界冷落，從未進行系統化整理。

九、將愛國愛港社團納入

特區政府社區管理體制

回溯香港歷史，每逢面對社會危機，社團在動員、救援、互助和倡議方面總能起到重要作用。回歸祖國25年以來，基層社團和同鄉社團與香港特區一起成長、發展壯大。只要國家及特區有需要，基層社團和同鄉社團總能一呼百應，第一時間獻力。香港完善選舉制度後，選委會新增了「基層社團」、「同鄉社團」等多個直接反映基層市民聲音的界別分組，提升了香港的基層話語權。國家與特區政府為基層社團和同鄉社團提供更大的發展空間，基層社團和同鄉社團也為特區政府更好施政提供地區助力。

隨著香港進入由治及興的新時期，面對新形勢新任務，基層社團和同鄉社團應進一步明確自身功能定位，全面轉向做好基層工作，成為特區政府聯繫群眾、服務群眾的中堅力量。通過建立健全社團負責人任期制度，著力從社團主要負責人、領導層和秘書團隊三方面配強力量，組織和訓練一支專業、專職的愛國愛港社團工作隊伍，提升社團召集義工、組織活動、服務社區等方面的能力。特區政府應加強整合、投入信任，將愛國愛港社團納入特區政府社區管理體制，建立起社團地區服務中心與特區政府的溝通平台。

本文發表於《紫荊論壇》2023年1-2月號