黃 風I北京師範大學法學院教授
根據現代法治理論，各國一般把非國家安全問題爭議的決斷權交給司法機關行使，而將涉及國家主權、安全問題的最終認定權、判斷權和決定權保留給政府主管機關行使；在同時存在司法審查的情況下，關於國家主權、安全問題的行政審查發揮著最後把關的作用，產生最終的法律拘束力和執行效力，具有一票否決權的性質。
關於國家安全問題的審查是全方位的，需要從國家主權、外交關係、國防利益等各個角度進行較為具體、全面和綜合的實時審查，並且比較注重從防範的角度對危害國家安全的可能性進行審查，遠比一般的民事、經濟、刑事、行政案件的審查要複雜、專業得多。在涉及國家主權、安全問題上，司法審查往往有著明顯的局限性，有些信息法院並不掌握，有些情況也在隨時變化，因而，法院很難全面承擔起國安問題審查的責任。根據現代法治理論，各國一般把非國家安全問題爭議的決斷權交給司法機關行使，而將涉及國家主權、安全問題的最終認定權、判斷權和決定權保留給政府主管機關行使；在同時存在司法審查的情況下，關於國家主權、安全問題的行政審查發揮著最後把關的作用，產生最終的法律拘束力和執行效力，具有一票否決權的性質。
關於國安問題行政審查的一票
否決權被世界各國普遍採用
上述原則普遍存在於各國法律制度當中，在關於引渡和國際刑事司法合作的法律制度中體現得尤為典型，因為引渡與國際刑事司法合作的最基本前提條件是：不得損害被請求國的主權、安全和社會公共利益。
根據《美國法典》第18編第209章的相關規定，在聯邦法院通過司法審查認定被請求引渡人是可以引渡的並簽發拘捕令之後，美國國務卿享有相當廣泛的行政審查和裁量權，可以基於政治、外交等考慮而不顧主管法院同意引渡的裁決而拒絕外國的引渡請求。
按照英國《2003年引渡法》確立的引渡案件雙重審查制度，在英國主管法院對外國引渡請求進行司法審查並做出同意引渡的裁決之後，如果英國國務大臣認為「引渡違反國家安全利益」，則可以不顧主管法院同意引渡的裁決而做出不引渡的決定。
《加拿大引渡法》也規定，在加拿大主管法官經司法審查做出同意引渡的裁決之後，如果司法部長認為引渡請求所針對的行為屬於政治犯罪或者相關追訴活動出於政治目的，則應當做出拒絕引渡的決定，並命令立即釋放被請求引渡人。
《日本引渡法》賦予日本政府以同樣的行政審查權。如果法務大臣在行政審查中出於政治、外交等方面的考慮認為不適宜引渡，則有權不顧東京高等法院同意引渡的裁定，徑自做出拒絕引渡的決定，並命令東京高等檢察廳釋放被請求引渡人。
中國《引渡法》也有同樣的規定，明確在指定的高級人民法院對外國的引渡請求進行司法審查並做出符合引渡條件的裁定之後，雖然該裁定業經最高人民法院核准，外交部經國務院授權仍可以在隨後的審查中做出不引渡的最終決定，該決定具有立即執行的效力，人民法院應當根據該決定通知公安機關解除對被請求引渡人採取的強制措施。
香港特區國安委有權對國安問題
做出權威判斷和決定
上述一票否決權同樣體現在香港向外國移交逃犯的程序中，根據香港《逃犯條例》第24條的規定，在特區法院做出同意向外國移交有關人員並簽發拘押令之後，中央人民政府可以基於「在國防事宜或外交事務上的利益會受到重大影響的理由」向行政長官發出不得移交有關人員的指令，特區政府和特區法院必須尊重並執行該指令。
2022年12月30日，第十三屆全國人民代表大會常務委員第三十八次會議通過《關於〈中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》。根據該解釋，香港特別行政區維護國家安全委員會有權對是否涉及國家安全問題做出權威判斷和具有法律效力的決定，這是對香港特別行政區維護國家安全委員會在國家安全問題上的審查權和決定權更加清晰的表述，這種審查權、決定權的行使使得關於國家安全問題的審查更加全面、完整並具有權威性。如果香港特別行政區維護國家安全委員會做出的判斷和決定與特區法院做出的相關判斷和決定存在不一致或者發生衝突，香港特別行政區國家安全委員會的判斷和決定具有更高的拘束力和終局執行力，香港特別行政區任何行政、立法、司法等機構和任何組織、團體、個人均應當尊重並執行香港特別行政區維護國家安全委員會的決定。香港國安法以及全國人大常委會有關解釋所確立的關於國家安全審查的機制完全符合世界各國法律關於國家主權、安全問題審查制度的普遍原則和實踐慣例。
本文發表於《紫荊論壇》2023年1-2月號
