以法治思維和法治方式處理港澳問題，是中央深入推進全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。事實證明，香港、澳門的“一國兩制”實踐之所以能夠取得成功，其中一條寶貴經驗就是堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序，與時俱進地完善“一國兩制”制度體系，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，始終在法治的軌道上將“一國兩制”實踐推向前進。

文｜ 全國人大常委會法制工作委員會副主任、香港基本法委員會副主任、澳門基本法委員會副主任，中國法學會香港基本法澳門基本法研究會會長 張勇

法律是治國之重器，法治是治國理政的基本方式。習近平主席指出，“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理”，“要善於運用法治思維和法治方式進行治理”。2022年10月，中共二十大報告以專章強調，要“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”；在堅持和完善“一國兩制”方針過程中，要“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序”。在剛剛結束的十四屆全國人民代表大會一次會議上，習近平主席再次強調，“堅持依法治港治澳，支持香港、澳門特別行政區發展經濟、改善民生，更好融入國家發展大局”。堅持依法治港治澳，這既是對香港、澳門回歸祖國特別是黨的十八大以來“一國兩制”實踐規律的深刻總結，也是在新時代新征程上推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是保持港澳繁榮穩定和長治久安、為中華民族偉大復興更好發揮作用的必由之路，我們必須牢牢把握、始終遵循，確保貫徹落實到“一國兩制”事業的各個環節中去。

一、堅持依法治港治澳，勇於實踐，開拓創新，是“一國兩制”事業得以成功推進的寶貴經驗

“一國兩制”是中國共產黨領導人民實現祖國和平統一的一項重要制度，是中國特色社會主義的偉大創舉。一直以來，中央充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，堅持以法治思維和法治方式處理涉港澳有關問題，堅持依據憲法和法律賦予的權力管治特別行政區，取得了豐碩的成果與寶貴的經驗。回首“一國兩制”方針從正式提出到貫徹落實的40多年光輝歷程，無論是香港、澳門順利回歸祖國、實現平穩過渡，還是兩個特別行政區的“一國兩制”實踐成功推進，都與中央創造性地運用法治方式處理涉港澳問題、一以貫之地堅持依法治港治澳密不可分。

早在“一國兩制”方針確定之初，中央就已籌劃運用法治方式推進國家的統一大業。1982年，作為最高國家權力機關的全國人民代表大會在頒布的現行憲法中，將“一國兩制”的政治構想轉化為法律現實，以根本法的形式創設了特別行政區制度。憲法明確規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”；全國人民代表大會行使的職權包括“決定特別行政區的設立及其制度”。上述憲法規定，為國家按照“一國兩制”方針實現國家統一，在回歸後的香港、澳門實行“一國兩制”、設立特別行政區提供了根本法和最高法依據。之後，全國人大根據憲法，將“一國兩制”方針法律化、制度化，先後制定了香港基本法、澳門基本法以及一系列相關法律，具體規定了香港特別行政區、澳門特別行政區設立後所實行的制度，為香港、澳門的順利回歸、平穩過渡和有效治理提供了堅實的法律依據。

香港、澳門回歸後，中央嚴格按照憲法和基本法辦事，依法行使對特別行政區的全面管治權，有效治理兩個特別行政區。全國人大常委會先後5次解釋香港基本法、1次解釋澳門基本法，多次就港澳有關重大政治法律問題作出決定，增減在特別行政區實施的全國性法律，接受特別行政區本地立法和高級法官任免的備案。中央人民政府依法任命歷任行政長官和歷屆特別行政區政府主要官員，管理應由中央負責的事務，支持、指導行政長官和特別行政區政府依法施政，監督特別行政區高度自治權的行使。

黨的十八大以來，中央將全面依法治國納入“四個全面”戰略布局加以謀劃推進，推動我國法治建設發生歷史性變革、取得歷史性成就。在港澳工作中，中央進一步重視和加強運用法治思維和法治方式推進“一國兩制”事業。2016年，針對個別香港反對派議員在立法會宣誓儀式上擅自篡改誓詞等行徑，全國人大常委會主動解釋香港基本法第104條，明確香港特別行政區相關公職人員就職時必須依法宣誓的含義和要求，有效地維護了基本法權威。2020年，針對香港“修例風波”暴露出的香港維護國家安全體制機制不健全等嚴重問題和出現的嚴峻局面，全國人民代表大會堅定維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序，運用憲法和法律賦予的權力，作出關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定，授權全國人大常委會制定《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，以創新法治實踐彌補了香港特別行政區維護國家安全制度機制中存在的漏洞和缺陷，有力地打擊了香港反中亂港勢力，有效地維護了國家主權、安全、發展利益。2022年底，針對香港國安法在香港本地司法審判過程中出現的問題，全國人大常委會及時對香港國安法第14條和第47條作出法律解釋，確保了香港國安法的準確有效實施。2021年，為從根本上解決困擾香港多年的政制發展問題，確保香港特別行政區政權安全，全國人民代表大會作出關於完善香港特別行政區選舉制度的決定，全國人大常委會據此全面修訂香港基本法兩個附件中有關行政長官和立法會的產生辦法，從制度上落實“愛國者治港”基本原則，為“一國兩制”奠定了可靠的政治基礎。全國人大及其常委會“決定+立法”、“決定+修法”等創新性法治實踐，是憲法實施的重要發展，豐富了治國理政的法治方式，推動香港局勢實現由亂到治的重大轉折，為香港由治及興奠定了堅實的政治法律基礎。

與此同時，中央還創造性地運用法治手段支持兩個特別行政區發展經濟、改善民生、解決發展中的深層次矛盾和問題。2021年，全國人民代表大會審議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，強調要積極穩妥推進粵港澳大灣區建設，支持港澳鞏固提升競爭優勢，從體制機制、平台建設、互聯互通、交流合作等多方面支持港澳更好融入國家發展大局。近些年，全國人大常委會運用憲法和法律賦予的權力，相繼作出關於批准廣深港高鐵西九龍站實行“一地兩檢”、授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄、授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作等決定，助力港澳與內地連接互通、優勢互補、融合發展。

日前，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，明確在國務院港澳事務辦公室基礎上組建中央港澳工作辦公室，作為黨中央辦事機構，承擔在貫徹“一國兩制”方針、落實中央全面管治權、依法治港治澳、維護國家安全、保障民生福祉、支持港澳融入國家發展大局等方面的調查研究、統籌協調、督促落實職責。這次改革充分體現了中央全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針的決心，進一步加強了中央對港澳工作的集中統一領導，是堅持和完善“一國兩制”制度體系、落實中央對特別行政區全面管治權的又一重大創新舉措。

上述法治新舉措和制度新安排，是中央在新時代堅持依法治港治澳、勇於理論實踐創新的代表性成果，將為“一國兩制”實踐和特別行政區各項事業的向好發展提供有力支撐。實踐充分證明，只要高舉法治旗幟、維護法治權威、發揮法治優勢、創新法治實踐，就能夠最大程度地凝心聚力、取得共識，必將鞏固以憲法和基本法為基礎的特別行政區憲制秩序與法治秩序，有效地維護國家主權、安全、發展利益和港澳的長期繁榮穩定，激發出新時代“一國兩制”制度體系的生機與活力。

二、堅持依法治港治澳，以理論指導實踐，是“一國兩制”事業行穩致遠的根本保障

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，創造性提出了關於全面依法治國的一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平法治思想，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。這一重要思想蘊含了馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是新時代全面依法治國的根本遵循和行動指南，也對新時代的港澳工作具有重要的指導意義。習近平法治思想中的“港澳篇”為我們更好認識“一國兩制”本質特徵、更好推進涉港澳法治實踐，提供了堅實的理論基礎和科學的思想指南。

——堅持憲法和基本法共同構成的特別行政區憲制基礎。習近平主席指出，“回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變，中華人民共和國憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。憲法是國家根本大法，是全國各族人民共同意志的體現，是特別行政區制度的法律淵源。基本法是根據憲法制定的基本法律，規定了在香港特別行政區實行的制度和政策，是‘一國兩制’方針的法律化、制度化，為‘一國兩制’在香港特別行政區的實踐提供了法律保障。”有關重要論述突出了憲法和基本法在構建特別行政區法律制度與憲制秩序方面所共同起到的基礎性作用。這其中，憲法是國家統一的政治象徵，也是國家統一在法律上的根本表現形式。憲法在我國全部領土範圍內具有最高法律地位和最高法律效力，也當然包括特別行政區。特別行政區不存在一個脫離憲法的“憲制”，也不存在一個脫離憲法的“法治”。在“一國兩制”實踐中，憲法作為規定特別行政區制度的最高法律淵源，發揮了根本法作用；基本法作為全面系統規定特別行政區制度的基本法律，是憲法的實施法與保障法。憲法和基本法兩者在特別行政區治理中缺一不可，不可分割。

——堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一。習近平主席指出，“中央政府對特別行政區擁有全面管治權，這是特別行政區高度自治權的源頭，同時中央充分尊重和堅定維護特別行政區依法享有的高度自治權。落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的，也只有做到這一點，才能夠把特別行政區治理好”。我國實行單一制的國家結構形式，中央政府按照“先有中央、後設地方”的原則，基於治理的方便，相應地設立了包括特別行政區在內的各級地方行政區域及地方政權機關，授予其一部分地方事務管理權，中央政府對各個地方享有全面的管治權。香港、澳門回歸祖國後，重新納入到統一的國家治理體系之中，建立起以“一國兩制”方針為根本遵循的特別行政區憲制秩序，中央政府保留並直接行使某些為維護國家主權安全和領土完整所必不可少的權力，同時授予特別行政區依法管理高度自治範圍內事務的廣泛權力。

——牢固樹立法治意識，嚴格按照憲法和基本法辦事。認同、尊重和遵守憲法，就是國家認同在法治上的重要體現。在法治實踐中，既要全面把握、整體理解憲法和基本法的各項規定，確保有關規定在特別行政區有效實施，也要確保根據憲法和基本法所制定的各項涉港澳法律規範的有效實施。在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來；要完善與基本法實施相關的制度和機制；要加強對港澳社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育。這些都是“一國兩制”實踐的必然要求，也是推進全面依法治國和維護港澳法治的應有之義。

三、堅持依法治港治澳，守正創新，篤行致遠，不斷完善“一國兩制”制度體系

推進國家治理體系和治理能力現代化，充分發揮“一國兩制”顯著的制度優勢，需要我們從“兩個大局”和港澳實際情況出發，順應新形勢發展，應對新問題挑戰，築牢“一國兩制”的法治根基。黨的二十大報告強調，要“堅持和完善‘一國兩制’制度體系”。當前，港澳社會仍面臨許多深層次矛盾和問題，影響著“一國兩制”方針的發展方向，這需要我們統籌全局、謀劃長遠，從國家治理層面研究提出治本之策和長久之計，構建完備的制度體系保障“一國兩制”實踐行得穩走得遠。

一是準確把握“堅持”與“完善”“一國兩制”制度體系的內在辯證關係。一方面，一以貫之地堅持“一國兩制”這個保持港澳長期繁榮穩定的最佳制度安排，確保“一國兩制”方針不會變、不動搖，長期堅持這個經過實踐檢驗、具有強大生命力和顯著優越性的好制度；另一方面，與時俱進地完善“一國兩制”制度體系，不斷完善與憲法和基本法實施相關的制度和機制，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣，及時有效應對實踐中遇到的新情況新問題，彰顯“一國兩制”制度創造力，永葆“一國兩制”事業的生機活力。

二是全面落實中央對特別行政區的全面管治權。全面準確地貫徹“一國兩制”方針、實現特別行政區的良政善治，必須要健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度，完善全國人大常委會保證憲法和基本法有效實施的制度，健全行政長官對中央政府負責的制度，維護中央權威和特別行政區憲制秩序。同時支持和指導行政長官和特別行政區政府依法施政，保障特別行政區依法享有的高度自治權，通過科學的制度設計激發其能動性與創造力，更有效地依法行使好被授予的高度自治權，自覺接受中央的監督。

三是切實堅守“愛國者治港”、“愛國者治澳”的政治原則。習近平主席指出，“把香港特別行政區管治權牢牢掌握在愛國者手中，這是保證香港長治久安的必然要求，任何時候都不能動搖”。堅持和完善“一國兩制”制度體系，堅持以維護國家主權、安全、發展利益和港澳的繁榮穩定為根本宗旨，發展壯大愛國愛港愛澳力量，在選舉、任命、監督等法律制度層面把好特別行政區政治安全和政權安全關。特別行政區管治團隊應當由尊重中華民族，誠心誠意擁護祖國對香港、澳門恢復行使主權，不損害香港、澳門繁榮穩定的愛國者組成，這是確保“一國兩制”不偏離正確航道、保持港澳長治久安的必然要求。在特別行政區各項制度中，必須堅決防範和遏制外部勢力干預港澳事務，絕不允許任何境外敵對勢力代理人和反中亂港亂澳分子進入到特別行政區政權機關，染指特別行政區管治權。

四是進一步健全特別行政區維護國家安全的制度機制。習近平主席指出，“維護國家主權、安全、發展利益是‘一國兩制’方針的最高原則”。要全面準確理解、深入細化落實全國人大有關決定和香港國安法所規定的法律制度、執行機制和原則精神，加強中央有關部門和香港特別行政區行政、立法和司法機關之間在法律實施方面的協調配合。通過特別行政區立法、司法、執法等工作確保有關制度機制全面落地、有效實施。同時，大力培育維護國家安全的社會政治環境，切實提升全社會的國家安全意識，努力形成有利於法律實施的社會氛圍和政治生態。

五是充分發揮特別行政區行政主導體制的管治功效。特別行政區實行以行政長官為核心的行政主導政治體制。行政長官作為特別行政區和特別行政區政府的“雙首長”，對中央人民政府和特別行政區“雙負責”。特別行政區的行政機關和立法機關既相互制衡又相互配合，司法機關獨立行使審判權，各個政權機關依照基本法規定的權限共同維護行政主導體制的正常運作。“行政主導”不是“三權鼎立”，也不是“立法主導”或“司法主導”。這一制度設計，符合特別行政區法律地位，保留了其回歸前原有政治體制中行之有效的部分，是實現“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治最好的政權組織形式，是最有利於特別行政區發展的制度安排。堅持和完善“一國兩制”制度體系，必須有利於行政主導政治體制釋放預期的制度功效，提升全面治理能力和管治水平。為此，著力維護行政長官權威，完善特別行政區內部治理體系，提高政府部門辦事效率、立法機關議事能力，完善特別行政區司法制度和法律體系，以有序高效的制度運作為特別行政區的繁榮發展提供保障。

六是以法治創新助力粵港澳大灣區建設，推動港澳更好融入國家發展大局。粵港澳大灣區建設是國家重大發展戰略，是國家立足全局和長遠作出的重大謀劃，是保持香港、澳門長期繁榮穩定的重大決策。習近平主席指出，“建設好大灣區，關鍵在創新”，“要大膽闖、大膽試，開出一條新路來”。粵港澳大灣區是在一個國家、兩種制度、三個法域、三個關稅區的條件下建設的，沒有先例可循，亟需實踐創新、制度創新、法治創新。要抓住有利的歷史時機，在“一國兩制”方針和基本法的框架內，創新體制機制，突破制度瓶頸，推動三地經濟運行的規則銜接、機制對接，充分發揮粵港澳綜合優勢和各自特點，促進人員、貨物等各類要素高效便捷流動，提升市場一體化水平，便利港澳同胞在內地發展，為中國式現代化建設事業、為實現民族復興偉業而攜手並進、團結奮鬥。

（本文發布於《紫荊》雜誌2023年4月號）