民主是人類的共同價值和理念。發展全過程人民民主，是中國特色民主政治建設的必由之路。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。十四屆全國人大一次會議和全國政協十四屆一次會議的順利召開和緊密議程，充分展現了人民代表大會制度作為國家根本政治制度與中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度作為國家基本政治制度的有機結合和全過程人民民主政治的生動實踐。作為五年一度的換屆大會，今年的全國兩會，更是引人注目。

文｜天津 賈義猛 諸冰璐

“兩會”式民主是中國民主政治建設的獨特發明

每年全國兩會，來自全國各地的人大代表和政協委員相聚北京，參政議政，共商國是，已成為中國年度政治日曆上的最重大事件之一；同時，兩會也成為世界了解中國大政方針和發展方向的重要窗口。中國的“兩會時間”，世界的“中國時刻”，吸引全球目光。作為精心設計的制度安排，兩會是中國共產黨人領導中國人民進行民主政治建設的重要創新與發明。

最早的全國兩會始於1959年。1949年，全國政協代行全國人大職權，選舉產生了中華人民共和國中央人民政府委員會等國家機構，新中國就此誕生。1954年，第一屆全國人大一次會議召開，制定中華人民共和國憲法，人民代表大會制度正式建立。全國政協作為愛國統一戰線組織和中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度的重要平台，在國家政治生活中繼續發揮重要作用。此後，全國人大和全國政協會議一般是分別擇期召開。10年後，由著名民主人士李濟深建議，並得到毛澤東、周恩來的支持和黨中央採納，二屆全國人大一次會議和全國政協三屆一次會議於1959年4月18日和17日在北京召開。自此，建立和形成了兩會同時召開，政協委員受邀列席參加全國人大重要會議的制度慣例。周恩來對兩會的獨特安排曾明確指出：“兩個大會聯合起來開會是一個新形式。但要說明，這個會是又聯合，又有區別。主要議程是合著的，但人大要實行它的權力，這些權力政協是沒有的，但是多吸收意見，歸入決議中去，可以集思廣益把工作做得更好。人大、政協兩會會有不同之處，權力上有分別，但應該說兩會只有權力之分，無高低之別。”

改革開放後，兩會同時召開的制度安排重新恢復並逐步穩定於每年3月初召開，兩會因其重要性每年吸引眾多國內外媒體的廣泛關注和報道，民主、開放的兩會已經發展成為觀察年度中國政治走向的重要窗口，也成為中國特色民主政治實踐的集中體現。2021年12月4日國務院新聞辦公室發表的《中國的民主》白皮書專門提出：“全國政協全體會議與全國人大會議每年同期召開，政協委員不僅要討論政協的問題，還要列席全國人大會議，參加對有關法律修改、‘一府兩院’工作報告等的討論，這樣的制度安排真正實現了讓人人起來負責、人人監督政府工作，形成了具有中國特色的‘兩會’式民主。”“兩會”作為專門術語，不僅在中文，而且在英文中，都成為理解中國政治的重要“關鍵詞”。在海外的英文主要媒體中，“兩會”的英文譯語，甚至已經開始從最早意譯的“Two Sessions”改變為直接以中文拼音拼注的“Lianghui”，兩會的重要性和國際影響力由此可見一斑。

“兩會”式民主的完善是發展全過程人民民主的重要載體和實踐舞台

兩會作為中國民主政治建設的獨特制度安排，其不斷成熟和完善，充分彰顯著全過程人民民主的優勢與成效。

兩會的同時召開，實現了人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度作為國家根本政治制度和基本政治制度的精準結合，人民民主的廣泛性、真實性和有效性得以全面體現和展示。全國人大代表由各省、自治區、直轄市和特別行政區以及解放軍按照選舉單位選舉產生，全國政協委員由各黨派、各人民團體、無黨派民主人士、各個界別等協商產生，人大代表和政協委員的不同產生方式有利於保證他們最廣泛地反映民意，最充分地集思廣益。據統計，在十三屆全國人大和全國政協期間，全國人大代表共提交議案2,282件，對各方面工作的建議、批評和意見43,750件，全國政協共收到提案29,323件，代表和委員們的許多意見建議轉化為黨和政府的政策並付諸實施。今年全國兩會期間，人大代表提出議案271件，其中，代表團提出19件，30名以上的代表聯名提出252件。在這些議案中，有關立法方面的268件，涉及制定法律的147件，修改法律的112件，解釋法律的1件，編纂法典的5件，有關決定事項的3件；有關監督方面的3件，議案關注國事、民生重點。全國政協十四屆一次會議期間，立案提案4,689件，併案82件，轉為意見和建議628件，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等方面。政協委員提案數量和質量也進一步提高。自2018年開始，兩會期間正式開通“代表通道”和“委員通道”，架起代表委員與媒體和社會公眾“零距離”交流的橋樑。今年兩會在緊密的日程中間，繼續安排3場“代表通道”、3場“委員通道”在人民大會堂舉行，18位代表和24位委員面對媒體，講述履職故事，討論熱點話題。兼具廣泛性與代表性的代表和委員在兩會上的活躍身影是人民民主政治春意盎然的生動展現。

在兩會政治舞台上，黨和國家領導人分赴不同的人大代表團和政協界別分組或聯組會議，與代表和委員“面對面”，圍繞大政方針和人民關切的具體問題，深度交流、凝聚共識，“下團組”的慣例化和制度化也已經發展成為中國特色“兩會”式民主的一道獨特風景。

“下團組”是“兩會”式民主的重要內容，其起源可以回溯至兩會制度的建立之初。在改革開放前，關於黨和國家領導人參加人大代表小組和政協分組會議討論的歷史記載不多，有文獻提到1959年即兩會制度建立的第一年，周恩來在兩會期間會見人大代表、政協委員中的部分文藝界代表和委員。改革開放後，隨著兩會機制的恢復和慣例化，在全國人大代表的提議下，國務院和各部委領導開始到各代表團聽取意見。進入上世紀90年代後，以中共中央政治局常委為代表的黨和國家領導人分別參加全國人大各代表團審議與全國政協各界別聯組或小組會議討論，當面徵求意見。從2003年開始，每年兩會期間中共中央政治局常委參加各代表團審議，已經實現35個代表團全覆蓋，參加政協界別分組或聯組會議，則實現5年各界別全覆蓋。據統計，自2013年以來的10年兩屆兩會期間，習近平總書記共56次“下團組”，與超過410名代表委員直接溝通，交流討論，密切互動，共商國是。今年適逢兩會換屆，日程更為緊湊，習近平總書記依然三次“下團組”，分別參加全國人大江蘇代表團審議，看望民建、工商聯界委員並參加聯組會，出席解放軍和武警部隊代表團全體會議，聽取意見和建議，並就牢牢把握高質量發展這個首要任務、正確引導民營經濟健康發展高質量發展、鞏固提高一體化國家戰略體系和能力等大政方針問題發表重要講話。

作為發展全過程人民民主的制度載體，兩會已經成為人民民意表達、民主協商的重要制度渠道。在此基礎上建立的黨和國家領導人“下團組”形式，形成了一種領導層與代表和委員、中央與地方、執政黨與其他黨派、界別團體的“面對面”溝通機制，兼具意見表達與意見綜合的政治過程功能，是中國政治制度“彈性有機”運作的一個重要體現。通過這種直接、生動、有效的溝通互動，人大代表、政協委員的合理意見、建議可以進一步影響決策和施政，促進“下團組”形式的功能從意見表達、意見綜合進一步延伸和擴展至政治過程決策、施政乃至監督等政治過程的全鏈條、全環節，實現了人民利益訴求的充分表達與有效回應，展現全過程人民民主的真實性與有效性，成為全過程人民民主建設的生動實踐、經典樣本。

通過兩會，人大代表與政協委員參政議政、認真履職，熱烈的協商討論與莊嚴的選舉表決交融；黨和國家領導人分赴“團組”，與人大代表、政協委員“面對面”溝通交流，共商國是。“兩會”式民主實現並推進著人民民主的制度程序與參與實踐、選舉民主與協商民主的有機結合，民主選舉、協商、決策、管理與監督多環節、全過程的緊密銜接，彰顯了全過程人民民主的鮮明特色與獨特優勢。民主沒有最好，只有更好。中國人民對民主的探索和實踐永無止境，中國全過程人民民主道路一定越走越寬廣。

（賈義猛係南開大學周恩來政府管理學院副教授，諸冰璐係浙江省杭州市富陽區環山鄉黨政綜合辦公室幹部）

（本文發布於《紫荊》雜誌2023年4月號）