周   挺 | 澳門科技大學法學院助理教授、博士生導師，法學博士 

許姣姣 | 澳門科技大學法學院博士研究生

基本法中關於中央監督澳門特別行政區行政管理權的實施只對行政長官的述職、授權、許可、批准、備案等內容進行了基礎性闡述，中央監督特別行政區行政管理權的邊界、監督程度、監督方式、監督程序、監督保障等為實現監督效果所必備的行為存在明顯缺失，從而影響中央對特別行政區行政管理權監督機制實效的發揮。以法治原則、憲法和基本法依據、制度設計、政策趨勢等為出發點，中央監督特別行政區行政管理權實施機制可以從選擇制定全國性法律路徑和探索構建具有分層遞階關係的中央檢閱制度、中央參與評議制度、中央指令制度等方面逐步完善，保障中央監督特別行政區行政管理權機制實施和運行的協調性和連貫性的同時，維持中央監督權與特別行政區高度自治權的平衡。  

一、問題的提出

《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱「基本法」）第2條規定：「中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」全國人民代表大會以基本法形式承載的對特別行政區的授權是一種不同於其他地方行政區的複合型超越性「授權」，此處「授權」二字按照公法上的授權理論當然蘊含了中央享有對澳門特別行政區高度自治的監督權之內涵，以在必要時加以限制或者指引。對於這一點，國務院新聞辦公室於2014年發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書中作出了清晰的確認，即對於特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力（以下簡稱「中央監督權」），這也是確保「一國」主權和「兩制」實施的應有之義。不過，據筆者的觀察，基本法僅規定了中央監督特別行政區行使立法權與司法權的實施機制，而針對特別行政區行使行政管理權方面，只是厘定了中央監督權的邊界，並未系統規定實施機制。事實上，澳門回歸23餘年，至今尚未建立起完整的中央監督特別行政區行政管理權的實施機制，在全面貫徹「一國兩制」方針政策留下了一些機制漏洞，實有必要儘快探索填補。  

二、中央監督行政管理權制度的 

涵義與問題  

（一）特別行政區行政管理權的範圍 

基本法規定了澳門特別行政區享有行政管理權，並依照基本法自行處理特別行政區內的行政事務。特別行政區行政管理權包括對特別行政區各項行政事務的組織、指揮、協調、監督等，其範圍極為廣泛且有擴大趨勢，主要分散於基本法第5章經濟、第6章文化和社會事務、第7章對外事務之中，諸如金融、科學技術、文化、體育、社會福利、社會治安、出入境管理、公務員管理、對外事務等領域。本文認為，基本法中置於中央監督權之下的行政管理權作為地方政府權力中重要的組成部分，既包括基本法中明確界定的立法權和司法權之外的事務管理權力，也包括將來可能在基本法或者基本法以外的法律、決議等中享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他事務管理權力。 

基本法中規定的對特別行政區管理權的監督權可以具化為五個方面。一是基本法中主要關於行政長官的履職，基本法規定了：（1）行政長官對中央人民政府和澳門特別行政區負責和由中央人民政府任命；（2）行政長官負責執行基本法；（3）行政長官將財政預算、決算報中央人民政府備案；（4）行政長官提名並報請中央人民政府任命或者免除主要官員（各司司長、廉政專員、審計長、員警部門主要負責人和海關主要負責人）、檢察長、終審法院法官、終審法院院長；（5）行政長官執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令；（6）行政長官代表澳門特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務；（7）行政長官出缺期間的職務代理報中央人民政府批准；（8）行政長官被彈劾要報請中央人民政府決定；（9）特別行政區政府辦理基本法規定的中央人民政府授權的對外事務；（10）行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官宣誓效忠特別行政區；（11）行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長還宣誓效忠中華人民共和國。二是基本法條文中的其他直接「授權」，如特別行政區經中央人民政府具體授權可以自行制定民用航空的各項管理制度，可以簽發護照或者其他旅行證件，有關國家和地區談判和簽訂互免簽證協議。三是基本法條文中的直接「許可」，如外國軍用船隻進入澳門特別行政區須經中央人民政府特別許可。四是基本法條文中的其他直接「批准」，外國在澳門特別行政區設立領事機構或其他官方、半官方機構，須經中央人民政府批准。五是基本法條文中的其他直接「備案」，在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構報中央人民政府備案。 

（二）授權自治下的中央監督權概念 

公法上的授權意味著，授權人能夠享有全面的監督權、廢止權與收回權，即授權行為作出後，授權人並不喪失許可權本身，而被授權人所獲得的也不是許可權本身，而是有關許可權的行使。從基本法出發，「一國兩制」邏輯下的授權自治具有高度自治權，這意味著中央對特別行政區的授權沒有廢止權與收回權，僅存監督權，且監督權受到一定限制，授權與監督之間是不平衡的。 

承接於前文論述的特別行政區行政管理權的範圍，本文對於授權自治下的中央監督權的理解是，中央監督本應全面，但依基本法而受到限縮。概言之，中央在授權給特別行政區高度自治權後保留行使的，對特別行政區在行使高度自治權過程中各類問題的發現、提示、解決，輔以協助、督促等非決策性的權力。中央在行使監督權時不能替代特別行政區直接做出決定。

由此，應當重新看待基本法在行政管理權範圍當中設定的向中央人民政府和全國人民代表大會常務委員會的「備案」義務。如第50條規定了行政長官將財政預算、決算報中央人民政府備案；第87條規定了終審法院法官的任命和免職須報全國人民代表大會常務委員會備案；第88條規定了終審法院院長的任命和免職須報全國人民代表大會常務委員會備案；第142條規定了澳門特別行政區可根據需要在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構，報中央人民政府備案。 

在全面準確貫徹「一國兩制」、特別行政區高度自治授權、有效實施對特別行政區的全面管治權等宏觀背景下，基本法中的備案義務是否僅僅是一種事實行為，是否可能承載著後續審查或者發表意見的功能，抑或可能對備案事項結果直接產生實質性影響？這其中隱含著一定程度的中央監督權的行使。財政預決算等備案義務多觸及到行政裁量性活動，而傳統的行政機關「傳送帶理論」解釋無法滿足當前行政權擴張的需要已具共識，作為主權性權力一部分的中央監督權在特別行政區的適當強化介入，不失為符合新時代精神的一種處理方式。在中央監督特別行政區行使立法權與司法權的實施機制相對明確的情形下，注重中央監督行政管理權實施機制的探索完善便顯得尤為重要。     

（三）中央監督行政管理權的制度漏洞 

基本法第17條、第18條、第145條以及附件一、附件二等組成了相對明確的中央監督特別行政區立法權的實施機制，涵蓋備案、徵詢意見、不作修改的發回、審查、批准等內容。具言之，特別行政區制定的法律需要向全國人民代表大會常務委員會備案，但備案不影響法律的生效；全國人民代表大會常務委員會在徵詢基本法委員會的意見後，對不符合基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改，發回的法律立即失效，除特別行政區另有規定外，無溯及力；全國人民代表大會常務委員會對特別行政區原有法律是否與基本法相抵觸進行審查；全國人民代表大會常務委員會在徵詢基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對基本法附件三的法律作出增減；2009年及以後行政長官產生辦法的修改，需報全國人民代表大會常務委員會批准；2009年及以後立法會產生辦法的修改，需報全國人民代表大會常務委員會備案。 

基本法第19條、第143條等組成了相對明確的中央監督特別行政區獨立司法權和終審權的實施機制，涵蓋證明書、最終解釋力、徵詢意見等內容。如法院對國防、外交等國家行為無管轄權，涉及相關事實問題須以取得中央人民政府的證明書為前提；基本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會，全國人民代表大會常務委員會授權法院解釋特別行政區自治範圍內的條款；對中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係條款的解釋如影響到案件判決，終審法院應提請全國人民代表大會常務委員會解釋並以其解釋為準，但全國人民代表大會常務委員會的解釋不影響之前的判決；全國人民代表大會常務委員會在對基本法進行解釋前應徵詢基本法委員會的意見。 

反觀中央監督特別行政區行政管理權的實施，基本法目前只從行政長官的履職機制、授權、許可、批准、備案等內容進行了基礎性闡述，但是沒有明確說明中央是否也像審查特別行政區立法一樣享有類似於發回權等強後續處置權力，除了已經作為憲制慣例的行政長官定期向中央述職外，中央監督特別行政區行政管理權的邊界、監督程度、監督方式、監督程序（如評價、回饋、整改）、監督保障等為實現監督效果所必備的行為存在缺失，從而導致中央對特別行政區行政管理權監督的運行和實施難以發揮應有作用。適當制度化的綜合效益顯而易見，本文擬以法治原則、憲法和基本法依據、制度設計、政策趨勢等為前提，重點從最終路徑選擇、特別行政區裁量性活動的恆常性書面審查制度、必要的參與決策評議制度、監督保障性制度等方面提出完善中央監督特別行政區行政管理權實施機制的具體建議。 

三、中央監督行政管理權制度 

實施機制的完善  

（一）全國性法律路徑的終極確認 

中央監督特別行政區行政管理權涉及中央和特別行政區關係，因不屬於澳門特別行政區自治範圍的事務，本文認為欲對其實施機制加以完善最穩妥和有效的形式是通過全國性立法進行終極確認，並在特別行政區進行公布或者立法實施。特別行政區行政管理權的中央監督權的全國性立法仍應當審慎進行，按照立法技術規範，總則、適用範圍、職責和機構、主要制度、監督程序、監督保障等為其必不可缺的內容，本文不一一進行贅述。 

實際上，無論最終採取本文堅持的制定全國性法律路徑，還是修改憲法、全國人民代表大會及其常務委員會的路徑、中央人民政府的行政命令或者指令、憲法慣例等路徑，均無法迴避中央監督權實施機制中主要制度的構建。本文將特別行政區所有的裁量性活動納入中央監督權的範疇，探索性提出總體上具有分層遞階關係的中央檢閱制度、中央參與評議制度和中央指令制度的初步構想，並著墨於論述三大主要制度的概念、物件、時點、程序、結果應用等的差異以及銜接：監督對象的範圍逐漸縮小，監督時點的介入逐漸提前，監督程序的運行逐漸嚴謹，監督結果應用的強制性逐漸增強。     

（二）中央檢閱制度的初步構想 

參照澳門特別行政區《行政訴訟法典》第16條規定的技術員檢閱卷宗、第72條規定的助審法官檢閱卷宗、第129條和第160條規定的檢察院檢閱卷宗，《刑事司法互助法》第57條規定的檢察院和辯護人檢閱卷宗，第58條規定的助審法官檢閱卷宗，《刑事訴訟法典》中多處卷宗檢閱以及《敬禮及禮儀規章》中的隊伍檢閱，另結合大陸法系的檢閱卷宗模式可知，「檢閱」一般具有獲取諮訊、進行表達、提起注意等內涵。 

本文所述的中央檢閱制度是指一種作用於特別行政區行政裁量性活動的恒常性、勸諭性的書面審查制度，並從中央監督特別行政區行政管理權的常態化管理開始樹立中央監督權的權威。國家領導人聽取特別行政區行政長官述職報告便是一種常見的檢閱制度。中央檢閱制度的具體實施至少要包括檢閱內容、檢閱情況記錄、檢閱事項處理等內容。 

本文認為，特別行政區所有有關特別行政區經濟社會發展需要的行政裁量性活動都應該恆常性地接受中央人民政府檢閱。行政裁量的擴張是現代國家的宿命，行政裁量廣泛存在於行政立法、行政計劃、行政契約、行政司法等行政管理的所有領域，而中央對地方行政層級的監督最具防止權力濫用、合理權力配置的高效性和便利性。需要明確的是，中央的監督權不應以消除特別行政區的行政裁量權為目標，而是通過中央檢閱等制度進行必要的規制和協調，實現「1+1＞2」的合力效果。中央同時也要針對檢閱制度建立一套審核、評價、回饋工作程序，能夠保障檢閱工作的恒常性監督。例如，對檢閱事項進行分類，明確不同類型事項的檢閱標準，從合憲性、合法性、政治性、合理性等角度發表檢閱意見，給予特別行政區充分的意見聽取選擇權，定期向社會公開重要檢閱意見。 

中央檢閱制度是基礎層級的監督權。中央檢閱制度可以特別行政區所有的行政裁量性活動為物件，特別行政區不僅要對財政預算、決算等行政管理權的行使過程做好記錄並按照特定的格式書面告知中央，中央基於檢閱程序和標準對於基本法授權特別行政區自行處理的事務提出的檢閱意見僅供特別行政區參考，對特別行政區不具有約束力。中央檢閱制度不僅尊重特別行政區高度自治權，還有利於特別行政區定期進行自我評估、約束和賦能。     

（三）中央參與評議制度的初步構想 

參照澳門特別行政區《行政訴訟法典》第17條規定了「檢察院於評議會之參與」，「駐終審法院及中級法院之檢察院代表如非以原訴人或被訴人身分參與有關程序，而其參與僅在於維護合法性者，則其須出席所駐法院之評議會，並於討論中被聽取陳述」，第72條、第75條、第129條等則規定了評議會會議有關內容；《行政程序法典》第四部分行政活動之第一章規章之第108條規定了「公開評議」，「如規章草案所涉事宜之性質容許，有許可權之機關原則上應將該草案交由公眾評議，以收集意見」「如對規章草案曾進行公開評議，須在規章序言內提及此事」；《刑事訴訟法典》第207條規定了因違法拘禁之人身保護令的請求程序中的評議以及第407條、第408條、第409條等有關評議會的內等；以及按照《辭海》中對評議的解讀，評議就是議論，是全面的分析、充分的意見交換和觀點交鋒。 

本文所指的中央參與評議制度是指中央政府按照特定評議規則，對特別行政區的重大行政裁量事務進行分析、討論和判斷，並最終發表獨立意見的制度。中央參與評議既包括中央主動要求參與特別行政區事務的評議，也包括中央在特別行政區也的邀請下參與評議。評議物件、評議規則、評議結果是中央參與評議制度不可或缺的內容。

中央參與評議制度的核心點是把握中央監督權與特別行政區高度自治權之間的平衡。中央參與評議制度雖然也以特別行政區行政裁量性活動為物件，但是其評議物件範圍小於檢閱物件的範圍，即涉及到特別行政區重大經濟民生、特別行政區憲制秩序、「一國兩制」方針落實等行政決策事項時才啟動中央參與評議機制。中央參與未決重大事項評議中所發表的意見應當獨立、全面、客觀，不能流於形式，不能消極履行監督職責。特別行政區在中央發表的評議意見面前，仍保有獨立性，以保證評議程序、評議結果與澳門特別行政區發展相契。 

中央參與評議制度是中等層級的監督權。中央派代表列席特別行政區重大事項的評議會，積極、客觀發表評議意見，充分參與重大事項的討論；評議過程和觀點如實完整記錄；中央的評議意見不納入事項表決投票範圍，但可以作為最終表決的重要參考；如果中央意見與特別行政區最終意見產生分歧，特別行政區需要對不採納中央意見作合理性說明。     

（四）中央指令制度的初步構想 

指令權作為中央監督權有基本法淵源。基本法中唯一一條關於「指令權」的表述位於第50條第12項，行政長官「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」，但是未明確「有關事務」具體指代的內容。從文義解釋角度，指令指上級給下級的指示或命令，即中央人民政府對特別行政區政府發出的指令。按照公法授權理論，監管權伴隨著指令權，亦或者說指令權是監督權的最主要體現，在行使行政權力的過程中，授權者負有監管的責任，有發出指令的權力，被授權者對於授權者的指令必須服從。

本文所指的中央指令制度特指國務院根據基本法規定，就特定事項向特別行政區行政長官發出的必須服從的指令，類似於一種強監督權的保障。中央指令制度雖也以特別行政區裁量性活動為調整物件，但其可調整範圍相較於中央檢閱制度、中央參與評議制度更小一些、層次更高一點，僅針對國防、外交等中央全權負責的事務、超越憲法和基本法授權範圍的事務或者破壞國家主權、安全和發展利益以及特別行政區的長期繁榮穩定產生實質性影響的事務適用。中央指令制度可以是事前引導，也可以是事後監督，其介入的監督權的時點比中央檢閱制度、中央參與評議制度可以更提前。若行政長官不服從國務院的指令且沒有充分合理的理由，國務院不能直接替代性地做出決定，而是可以選擇在證明材料足夠充分的境況下行使行政長官和主要官員的罷免權，正如全國人民代表大會常務委員會在徵詢基本法委員會的意見後，有發回不符合要求法律的權力。 

中央指令制度是高等層級的監督權。因涉及國家主權、安全和發展利益等根本性事項而具有明顯的強制性，又因其具有極強的政治性，中央的指令需要有明確的事實和充分的理由，並給予特別行政區充分發表意見的權利，慎用罷免權等。對中央發出指令制定的原則、範圍、程序等制度的架構和細化，在啟動基本法指令權的同時，也有助於推動特別行政區管理的規範化。  

結語  

瞿同祖先生有雲：「考察視野要超出法律法令的範圍」「對一個政治體制的研究，如果僅憑據法律法令，總是不全面不充分的」「文字上的法與現實中的法經常是有差距的」。中央對授予特別行政區高度行政管理權行使監督權的合法性和正當性毋庸置疑，囿於基本法制定年代久遠、歷史背景特殊，基本法中不少中央監督特別行政區行政管理事項的條文已經不能完全適配高速發展的現代社會，也無法充分發揮特別行政區行政主導政治體制的優勢，進而有可能影響特別行政區的持續繁榮和穩定。本文便是從基本法規定中最為薄弱的中央監督行政管理權實施的補漏入手，著重闡述終極路徑的選擇和中央檢閱制度、中央參與評議制度、中央指令制度的初步建構，提出符合新時代和政策趨勢的中央監督特別行政區行政管理權實施機制的完善路徑。 惟需謹記，中央監督特別行政區行政管理權機制的完善，不代表弱化或者否定特別行政區的高度自治權，二者相輔相成，方能更好地服務於「一國兩制」的法治實踐。

本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號