孫瑩 I 中山大學法學院副教授、中山大學粵港澳發展研究院副教授、中國法學會香港基本法澳門基本法研究會理事  

香港特別行政區立法和行政的關係是「一國兩制」和基本法實施的重要組成部分。立法會議事規則是香港特別行政區立法會運行的法治框架，形塑著立法—行政關係。香港特別行政區立法會分別在2017年和2021年修改了其議事規則，這是香港法律政治發展的新動態，影響深遠。本文是對該次立法會議事規則修改的系統分析。通過界定立法會議事規則的歷史淵源，剖析議事規則修改的背景和原因，梳理議事規則修改的主要內容，本文指出議事規則的修改有利於立法會議事效率的提高和行政主導制的落實。立法會的良好運行，除了議事規則的完善之外，還需選舉制度的完善和落實等配套建設。  

立法機關的運作及其與行政機關的關係對於「行政主導」的實現以及維護特區長期繁榮穩定至關重要。隨著中央對特別行政區全面管治權的推進、《香港特別行政區維護國家安全法》的實施、全國人大通過的《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》的落實，香港特別行政區的治理進入新時代。新形勢下的立法和行政關係需要學者們的關注和研究。立法會議事規則是使立法會正常運轉的制度框架，從而成為觀察立法和行政關係的窗口。2017年12月香港特別行政區立法會通過了《香港特別行政區立法會議事規則》（以下簡稱《立法會議事規則》）的修改，2021年3月立法會再次通過其議事規則的修改。立法會議事規則修改的法律依據、修改的主要內容、議事規則修改對於立法會實際運作和香港政治制度運行的影響分別是什麼？本文試圖對以上問題做出初步的探索和解答。 

香港立法會議事規則的法律淵源  

議事規則的制定和運行是立法機關制度化的標誌。香港特別行政區立法會議事規則的淵源包括立法會的前身立法局會議常規、香港特別行政區基本法及香港特區本地法、立法會主席的裁決等。 

（一）立法局會議常規  

《立法局會議常規》（Standing Orders）是《立法會議事規則》（Rules of Procedures）的主要淵源。議事規則工作小組曾解釋說，「......我們應該採納一套被香港市民大眾認識和接受的立法程序。由於現時香港立法局所採用的《會議常規》行之已久，除部分條文須按《基本法》作出適應外，其餘大致可以沿用」。 而立法局會議常規的依據則是英國議會下議院的議會制度。英國議會下議院議事規則的影子在香港立法局議事規則中隨處可見。例如，1858年通過的立法局第一部《會議常規及規則》規定法案及其修正案草案二讀後交付「為此目的而委任的委員會」，這來源於英國下議院將法案交付專責委員會的做法。1929年會議常規還特別注明，一些情形如果會議常規沒有做出規定，就必須依照英國下議院的慣例。1966年立法局主席批准議員休會待續辯論的申請。這也是依據英國下議院休會待續辯論的慣常做法。1968年會議常規又做出修改，各篇章對應立法機關各項職能，遵循英國議會《會議常規》的篇章結構。回歸後的香港立法會議事規則沿用了這種根據議會職權分列的篇章架構。 

如果說香港立法局會議常規早期的演變主要是為了與英國下議院議事規則保持一致，而不斷趨於制度化、規範化和可操作化，那麼後期則主要是為應對中英對港的政權交接，在立法局內設置新機構、改變立法局成員構成、賦予立法局及其成員新的權力，因應這些變化對立法局會議常規做出修改。1985年立法局通過《立法局（權力及特權）條例草案》。同年首批功能界別議員進入立法局。1986年立法局會議常規取消了非官守議員的表述。1991年會議常規修訂，在立法局設置副主席職位，主持立法局會議。1992至1993年間立法局成立內務委員會、法案委員會及事務委員會。1993年立法局從議員中產生立法會主席，總督不再兼任。1994年立法局成立秘書處。1995年所有的立法局議席都不得再由政府官員擔任，官守議員的表述成為歷史。上述種種變化都導致立法局會議常規的修改。總體而言，會議常規一方面通過新機構和新權力的設置，對立法局及其議員進行擴權，另一方面又規範其權力的行使。截至回歸之前的立法局會議常規的歷次修改最終形成了立法會議事規則的雛形。 

（二）香港基本法及本地法  

《香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）在兩個層面上作為立法會議事規則的淵源：第一個層面是立法會的權力和權力行使方式被直接規定於《基本法》；另一個層面是規定議事規則不得抵觸《基本法》。《基本法》第七十五條規定，「立法會議事規則由立法會自行制定，但不得與本法相抵觸」。中國政府對香港恢復行使主權，香港被重新納入國家治理體系以來對立法會議事規則的討論主要是圍繞其是否符合《基本法》而展開的。立法會議事規則的制定目的是為了落實《基本法》賦予立法會的權力，為立法會及議員行使《基本法》賦予的權力提供具體的可操作的程序，而不能超出《基本法》賦權的範圍。監督立法會議事規則是否符合《基本法》的機制或渠道包括：（1）立法會議事規則委員會的研究檢討；（2）議員的提案或者提出司法覆核；以及（3）學者和媒體輿論的觀察討論。第一次對立法會議事規則與《基本法》契合程度的質疑就是以議員提出司法覆核的形式出現的。 

（三）立法會主席的裁決 

回歸前立法局主席以及回歸後立法會主席的裁決也是議事規則的淵源之一。這也是普通法法系地區的普遍做法。如英國、加拿大、澳大利亞及新西蘭的議會中，議員就議會規則問題或議案、法案、修正案問題提出要求，議會議長根據其對議事規則的理解並結合前任議長的裁決先例，做出決定和詮釋。 

（四）議事規則的補充和例外  

在《立法會議事規則》之外，還有《內務守則》、委員會程序作為對立法會會議制度的補充。《內務守則》由內務委員會制定，適用於全體議員，包含多項指引，旨在補充《立法會議事規則》的不足。立法會各委員會亦可以自行決定其自身及其轄下小組委員會的行事方式及程序。即使《立法會議事規則》的規定再詳盡，也有掛一漏萬，無法為議員在具體情形中的行為提供指引的情況。此時，立法會可以通過決議提供《立法會議事規則》還沒有規定的程序。此外，香港本地條例中的與議事規則相關的內容也構成香港立法會議事規則的淵源。例如，《釋義及通則條例》、《立法會條例》、《立法會（權力及特權）條例》等。 

由上可知，修改前的香港立法會議事規則深受回歸前的立法局議事規則的影響，並且主要參考了英國議會下議院的議事程序。這為日後立法會議事規則的屢次修改埋下伏筆。  

立法會議事規則修改的動因  

截至2021年3月，於1998年7月2日採用的香港立法會議事規則已經經過多次局部修訂。《立法會議事規則》本身的規則缺漏是修改的主要原因。較長時間以來，立法會一些反對派借法律漏洞大肆「拉布」。首先是關於修正案的規定不明，《基本法》第七十四條規定了立法會議員提出法律草案的權力及其限制，即議員不可以提出涉及公共開支、政治體制或政府運作的法案，但是並沒有明確指出議員是否可以對此提出修正案。《基本法》附件二又明示議員可以對政府法案提出修正案。立法會內的少數派於是利用這點提出海量的修正案以阻礙議事。其次是關於會議法定人數的門檻，《基本法》第七十五條規定立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。原《立法會議事規則》第十七條規定立法會及全體委員會的會議法定人數不少於全體議員的二分之一。如出席會議的議員不足法定人數，有人向立法會主席或全體委員會主席提出此事，立法會主席或全體委員會主席就必須傳召議員到場，俗稱「點鐘」，15分鐘後，如果到場議員還不足法定人數，立法會主席或全體委員會主席就宣布休會待續。利用上述規則漏洞，「拉布」的主要方式為進行冗長辯論、多次質疑規程問題、提出大量修正案、頻繁點算人數、多次或輪流發言、缺席至低於會議法定人數、提出中止待續或休會待續議案、擾亂會場秩序等等。對議案法案提出海量修正案拖延通過，是使立法會空轉；利用清點法定人數俗稱「點鐘」的方式拖延時間，是使立法會停轉。「拉布」集中的領域可分為財政開支、經濟民生、政治制度三類。「拉布」的泛濫拖延立法會尤其是財務委員會的會議程序，導致審議法案和撥款申請的時間大大延長，使立法會工作進度緩慢，涉及香港經濟和民生的法律和撥款受到拖延。「拉布」阻擾議事進程，是立法對行政制約的一個極端的表現，因此阻止議員濫用《立法會議事規則》進行「拉布」、加強立法會的運作效率是修改的重要目的。由於「拉布」對民生的影響，多數香港市民支持修改議事規則以減少議會「拉布」現象，這也是修改《立法會議事規則》的民意基礎。

修改議事規則需要一個合適的時機。2017年4月香港高等法院對梁國雄、姚松岩等四位議員做出司法覆核判決，宣布四位議員宣誓無效，取消議員資格，至此反對派由於宣誓行為不當共丟失6個議席，涉及5位地區直選議員和1位功能界別議員。如果在補選之前完成表決或者補選議席再由建制派取得，那麼修改議事規則的議案或可通過。事態的發展也確實如此，補選之後6個議席全部由建制派議員贏取。DQ事件的直接結果就是建制派在立法會的功能界別議席和分區直選議席中都佔據了多數，建制派議員提出的法案就存在「雙過半」的可能性。在這樣的時機下，2017年10月中旬38位建制派議員聯合向議事規則委員會提出多項修訂建議。香港立法會於2017年12月15日完成《立法會議事規則》的修訂表決，通過多項規則的修訂。  

2017年《立法會議事規則》 

修改的主要內容  

（一）鞏固和提高立法會主席的地位 

在《立法會議事規則》修改之前，立法會主席在主持議會時也擁有一定的職權，決定議員的發言順序和時間，防止阻礙議事而打斷議員的發言，以及命令行為極不檢點的議員中止繼續參加會議。在「梁國雄訴立法會主席」一案的判決中，法院也認可立法會主席擁有「剪布」權。但是，立法會主席有權往往不能自然地行權，原《立法會議事規則》也沒有刻意突出立法會主席區別於一般議員的重要地位。2017年修訂通過後的《立法會議事規則》（以下簡稱2017年《立法會議事規則》）開篇單獨規定立法會主席的特殊身份，強調其職權，無論從規則的內容和結構上來看立法會主席的地位都有所上升，也為立法會主席行使後續的多項職權強化了合規性。 

（二）加強立法會主席主持會議的職權 

2017年《立法會議事規則》新賦予和擴大了立法會主席的多項職權，不僅使其在安排和處理會議事項上享有更多自主權，而且在反對派議員過去慣常「拉布」的程序關口著力增強立法會主席乃至委員會主席對會議的控制。尤其是賦予立法會主席合併修正案的職權，遏制通過提大量修正案以「拉布」的意圖。2017年《立法會議事規則》賦予立法會主席選擇並合併修正案的酌情權，並賦權立法會主席進行合併判斷，立法會主席可以「要求任何曾就議案或修正案做出預告的議員解釋其議案或修正案的主題，使立法會主席可就此事宜做出判斷及考慮有關解釋」；賦予全體委員會主席在濫用程序情況下否決休會待續議案的權力，也就是說主席有權界定濫用程序的範疇，判斷某項休會待續議案是否屬於該範圍。 此外，2017年《立法會議事規則》多處規定某項程序包括「新聞界及公眾人士離場」須經過立法會主席的同意才能進行。 

在原《立法會議事規則》基礎上，立法會主席決定會議日期及時間、維護會場秩序的職權範圍擴大。2017年《立法會議事規則》第十四條規定立法會主席如果認為有必要繼續處理未完事項，可以命令在「任何時間或任何一天繼續為此目的舉行會議」。該條新規定也適用於法定人數不足情形，第十七條補充規定，如果因為出席人數不足而造成「流會」，立法會主席可按《立法會議事規則》第十四條（會議日期及時間）的規定，於立法會主席命令的時間或日期復會繼續處理有關事項。原《立法會議事規則》第四十五條規定：「立法會主席、全體委員會主席或任何常設或專責委員會主席如發覺有議員在辯論中不斷提出無關的事宜，或冗贅煩厭地重提本身或其他議員的論點，於向立法會或委員會指出該議員的行為後，可指示該議員不得繼續發言」，2017年《立法會議事規則》將「常設或專責」刪除，使中止議員不當發言的職權擴大至任何委員會主席，這意味著在其他委員會會議中議員利用不當發言拖延時間的操作空間被壓縮，委員會主席的職權擴大。 

（三）降低全體委員會的法定人數要求 

如上文所述，原《立法會議事規則》第十七條將立法會會議和全體委員會的法定人數均規定為不少於全體議員的二分之一，這是來源於《基本法》第七十五條的規定。2017年《立法會議事規則》將立法會會議和全體委員會的法定人數區別對待，全體委員會只需包括主席在內的20名委員即可召開。 

（四）提高組成專責委員會的人數要求 

原《立法會議事規則》第二十條規定：「如有不少於20名議員起立，呈請書即告交付內務委員會處理」。這意味著只要20名議員起立合意，就可以成立「專責委員會」調查政府高官。專責委員會有權邀請證人接受訊問並提供文件等證據。前行政長官梁振英、前廉政專員湯顯明就被這個委員會調查過。2017年《立法會議事規則》將起立人數調整上升至全體議員的二分之一即35人。在DQ事件發生之前，立法會的反對派議員在28人左右，可以達到20人的門檻，但是達不到全體議員的二分之一。這條規定使得反對派議員組成專責委員會的難度大大增加。 

（五）進一步規範議員發言程序 

2017年《立法會議事規則》限制議員的發言時間和內容，規範議員修正案的提出。首先，原規則關於「點名表決」的時間規定是在點名表決鐘聲響起五分鐘後立即進行，而新規則第四十九條修改為議員可無經預告而立即動議「就法案的任何條文或任何修正案進行點名表決時，立法會或全體委員會須在點名表決鐘聲響起一分鐘後立即進行各該點名表決」，即議員可動議縮短點名表決的鐘聲時間，動議通過後立法會主席可以無經辯論而將議案提出的待決議題付諸表決，減少大量的辯論時間。其次，2017年《立法會議事規則》第三十八條新增規定，已就某議題發言的議員可再次發言，解釋其被誤解的發言內容，但是「只可就被誤解的部分發言」。另外，議員提出數以百計的修正案的機會減少，第五十七條將「兩項或以上修正案組成的系列修正案」與「瑣屑無聊或無意義的修正案」並列，同歸為不可動議的修正案。

2021年《立法會議事規則》 

修改的主要內容  

2017年《立法會議事規則》修改後的第一個會期，即2017年至2018年會期內，立法會通過的法案較上一個會期明顯增多。在2017年底議事規則修改後，預算修正案的數量急劇下降，2016年反對派議員還提出多達2,200項的修正案，到2018年卻僅提出230項，財政開支類議案的「拉布」戰況明顯緩和，從一個側面反映出立法會議事規則修訂的效果。然而反對派隨即炮製了新的「拉布」形式以阻礙議事，例如2019至2020年立法會委員會主席的選舉耗時半年，積壓大量議案法例，有議員沖擊主席台擾亂秩序。於是2021年2月立法會議事規則委員會就修訂《議事規則》及《內務守則》的建議進行諮詢，諮詢文件寫明啟動修改程序的背景理由是「鑒於立法會及委員會過往的拉布事件、委員會主席的選舉過程冗長、某些議員行為極不檢點並濫用程序干擾立法會及委員會的會議過程」，而修改的目的是「以進一步確保議會能以有效及具效率的方式運作，緊貼最新事態發展，同時維護議員發言及辯論的權利」。

2021年3月26日通過的《立法會議事規則》（以下簡稱2021年《立法會議事規則》）新增或修改的主要有以下內容。 

（一）進一步加強立法會主席主持會議的職權 

2021年《立法會議事規則》第三十七條第一款賦予立法會主席或全體委員會主席酌情調整議員辯論時間及發言時限的權力。第四十五條建立起點名及暫停職務機制，即如果存在議員行為極不檢點的理由，立法會主席可在任何其認為適當的時間，將該議員點名。被點名的後果是嚴重的，凡有議員被立法會主席點名，立法會主席須就立法會代理主席隨即動議的議案提出「（該議員姓名）的立法會職務予以暫停」的待決議題。根據第四十五條的規定，被暫停立法會職務的議員須立即離開會議廳，被暫停職務期間不得行使《基本法》第七十三條賦予立法會的諸項職權。 

以上規定如果得到嚴格的執行，可以杜絕立法會內議員沖擊主席台、投擲異物、人身攻擊等亂象。 

（二）完善立法會的辯論中止待續程序 

以往「拉布」的主要表現形式之一是無休無止的辯論，也就是被批評的「議而不決」現象。《立法會議事規則》原來的規定是，立法會會議上就某個議題起立發言的議員可無經預告而動議一項即將辯論中止待續的議案，這時就由立法會主席提出該議案的待議議題。2021年《立法會議事規則》第四十條規定了若幹種不可無經預告而動議將辯論中止待續的議案。並且規定，如果立法會主席認為議員動議現即將辯論中止待續的議案是濫用程序，可決定不提出該議案的待議議題，或無經辯論而把議題付諸表決。這項規定也可以視為對立法會主席的賦權條款，如果運用得當，可以大大改善立法會內「議而不決」的冗長無效率議事。 

（三）完善委員會正副主席任期制度 

2021年《立法會議事規則》第七十九條新增規定，委員會在任正副主席任期延長至下一會期正副主席選出之前，該規定主要是為維持委員會的正常運轉，使委員會事務在委員會主席選舉期間得以正常運行。  

修改《立法會議事規則》 

的影響及啟示  

首先，立法會議事規則的修改，對於提高議事效率，維持立法會秩序，加強行政主導有著正面的效用。立法會議事效率提高，也能緩解「拉布」所積壓的經濟、民生等待議問題，回應香港市民的現實需求，修補香港社會的裂痕，如果市民對政局穩定的滿意度上升，有助於提高政府的公信力和權威，那麼自然有利於行政主導制的推行。《立法會議事規則》的修改使香港立法會更便捷、快速地為行政機關提供多數支持。2016年至2017年會期內，提交的法案為30項，通過法案數量為13項；2017年修改議事規則後，2017年至2018年會期內，提交的法案為24項（其中23項法案由特區政府提交），通過法案數量為28項。 

其次，修改《立法會議事規則》，使得建制派議員從「點鐘」魔咒中解放出來，可以有更多時間接觸選區服務選民。其實在DQ事件與補選之後，建制派在立法會已經獲得雙過半的優勢，政府法案或者建制派議員的法案在立法會通過的可能性是很大的。反對派議員的「拉布」只能阻擋一時，最終是無力阻礙法案通過的。「拉布」對建制派最大的影響，是建制派議員必須留夠人數在立法會以應付「點鐘」防止流會，因而許多建制派議員的行動受限。反對派議員只需留下一人要求「點鐘」，其餘議員都可以處理別的公務或者接觸選民擴大影響。而建制派議員為了防止流會，不得不製作排班表輪流留守立法會。《立法會議事規則》修改後，全體委員會的會議上建制派只需十幾人到場，其餘議員可以接觸市民做地區工作。 

第三，高效議事的背後是精簡議事程序、減少議事時間。修改後的《立法會議事規則》削減了立法會對政府的部分制約作用，使議事程序加快，少數反對派議員表達意見的機會更少，就有可能尋求別的途徑宣泄意見或完成政治表現。如果立法會內部自身的平衡無法形成，會導致議會本身勉強可以借以尋求共識的議事機制失效。因此，一方面需要通過議事規則的修改杜絕立法會內的亂象，另一方面還需保證立法會的監督制衡作用的發揮。 

第四，立法會內政治力量的對比取決於選舉，而非《立法會議事規則》。2017年《立法會議事規則》修改後，仍有「拉布」和「攬炒」的現象存在於立法會，說明香港立法會的善治，不能僅憑議事規則的修訂，還需其他配套制度的發展。隨著2021年全國人大通過的《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》的落實，香港特別行政區選舉制度的完善，立法會議席的分配形勢也發生變化，立法會的運轉更加有序，達到與行政的良性互動。 

第五，立法會的選舉制度和議事程序的完善，需要放在「愛國者治港」的大局中去設計和執行。「愛國者治港」已經成為當下的共識。民主的共識模式追求儘量擴大參與政府決策的機會和凝聚關於政策的共識，政府的存在和運行有賴於多種政治勢力的合作，強調求同存異，分享行政決策。陳弘毅教授認為這對於香港政制是有啟發的。行政主導制的初衷之一是為了維護香港的繁榮穩定，一個良好的立法會議事規則應當能在主席、議員的權力分配和立法會的憲制地位之間取得一個平衡點，在議會內部化解分歧、達成共識。

本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號