張嘉琦 | 東北大學工商管理學院博士研究生

巴曙松 | 北京大學匯豐金融研究院執行院長、中國宏觀經濟學會副會長

中共二十大報告指出：社會保障體系是人民生活的安全網和社會運行的穩定器。在完善社會保障制度方面，內地與香港雖然實行不同的經濟制度，但是在社會保障方面則面臨共同的挑戰，兩地也分別基於不同的經濟體制條件進行了各具特色的探索。在評估香港社會保障制度面臨的挑戰基礎上，將內地與香港的社會保障制度進行系統對比，並探索內地與香港可以相互借鑒的領域，嘗試推動內地與香港社會保障制度的融合發展，對於完善香港和內地的社會保障制度，豐富全球範圍內的社會保障制度探索，具有獨特的意義和價值。

內地社會保障制度惠及港澳台

截至2022年底，中國內地基本養老、失業、工傷保險參保人數分別為10.5億、2.4億、2.9億；全民醫保基本實現，基本醫療保險參保覆蓋面穩定在95%以上，覆蓋人口近13.5億，參保質量持續提升；社會保障安全網越織越密。近年來，公共財政支出向社會保障領域傾斜，推出全面推開劃轉國有資本充實社保基金等重大舉措，各級政府加大對社會保障的財政投入，社會保障待遇水平亦不斷提升，使得中國的社會保障體系能強有力地覆蓋最廣大的人群，特別是弱勢群體。

自1986年中央政府提出建立社會保障制度雛形的任務以來，內地城鄉社會保障制度建設不斷取得新成績，逐步建立起一套與國情相適應的社會保障制度。社會保障可以覆蓋多方面保障，除了養老、醫療、工傷、失業以及生育保險等社會保險及住房公積金制度（即俗稱「五險一金」）外，亦包括住房保障、社會救助和社會福利等多個層次。 目前內地已建成世界規模最大、覆蓋人數最多、並具有鮮明中國特色的社會保障體系。

2011年7月1日，《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《中國社保法》）頒布實施，這一法律也惠及港澳台地區。2019年11月29日，《香港澳門台灣居民在內地（大陸）參加社會保險暫行辦法》公布，自2020年1月1日起正式施行。凡受聘於內地注冊或登記的企業、事業單位、社會組織、個體經濟組織等的港澳台居民，要參加職工基本養老、醫療、工傷、失業和生育保險，由本人和用人單位繳交社會保險費。即以前只有在內地工作的香港人、澳門人、台灣人才可買社保，現擴大至於內地定居、讀書，甚至是自僱人士，都可以參與社保計劃。

香港養老金體系仍存在覆蓋範圍和

替代率不足等局限

反觀香港，與內地「五險一金」相似的是強制性公積金（以下簡稱「強積金」），該制度於2000年12月開始推行。在強積金制度下，僱員和僱主必須按最低及最高入息水平，每個月分別向僱員的強積金戶口注入僱員入息的5%或以上作為供款，二者供款上限均為1,500元（港幣，下同）。自僱人士亦須以個人入息的5%或以上的金額作為供款。

其實，強積金只可為一般收入的在職人士提供基本的退休保障，但其覆蓋面和可以提供的保障面臨不少不確定性。首先當然是需要扣除供款收費及市場動蕩時期可能的投資損失（據大公報報導，在金融市場動蕩的2022年，每個打工仔損失4.17萬元，全香港強積金虧損約1,907億元），其投資收益也非常可能跑不過通脹。同時，現行的10%供款也並不一定能令計劃成員在退休之時累積足夠的強積金權益，特別是中、低收入人士。如果僱員的薪金低於最低有關入息水平，供款比率就只有來自僱主的5%，他們能累積的強積金權益會更少；如果自僱人士的入息低於最低有關入息水平，更不用供款；對於沒有長期穩定工作的人士，工作年期短，供款期數少，到退休時可累積的強積金權益自然較少，這些完全不能成為可依靠的退休保障支柱。2022年6月9日，歷時逾20年有關香港市民退休保障制度的改革方案（《2022年僱傭及退休計劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》）終獲通過，強積金「對沖」制度取消。此前，按照《強制性公積金計劃條例》，僱主可以使用強積金供款累算權益「對沖」其在指定情況下須負擔的遣散費或長期服務金開支。據悉，在該「對沖」制度被取消之前，不少市民強積金累算權益當中很大一部分會被「沖走」，退休後即便加上政府長者津貼，每月收入亦低於香港貧困線標準，退休生活缺乏保障。

香港特區政府另有「綜合社會保障援助計劃」（以下簡稱「綜援」）為有需要的市民提供經濟和物質上的支援，但也只是低收入和孤寡失助老人等少部份人享有。按照綜援計劃，援助金主要包括標準金、補助金及特別津貼這三類。由於社會保障制度相對覆蓋不足，綜援成為保障長者入息的重要機制。隨著人口高齡化及香港特區府目前還沒有推行全民退休保障，只以少修少補的扶貧措施回應，勢必有更多長者需要領取綜援。以香港特區政府的估計，放寬後的長生津及高額長生津，其覆蓋人數只及40%，即使加上領取綜援的長者後，依然有近四成長者沒有獲得足夠的社會保障。現在香港的退休保障制度並未包括「防貧」功效的全民退休保障，大多數港人只能「吃穀種」或靠子女養，生活保障完全不足。這個缺口，其實正需要全民式退休保障去彌補。但對於是否應建立全民退休保障制度，香港各界一直在討論，仍未形成共識。

經過多年發展，綜援、強積金等已成為香港養老金體系的主體，但仍存在覆蓋範圍和替代率不足等局限。為此，香港特區政府分別於2018年和2019年推出「香港年金計劃」和「合資格延期年金計劃」。其中，香港年金計劃為躉繳即期年金保險，限60歲及以上香港永久性居民投保，終身保證每月定額給付並提供身故保障。合資格延期年金計劃是期交年金保險，最低繳費期5年，最短年金期10年，年金開始給付不得早於50歲。保險公司需經香港保監局產品認證後方可銷售，認證產品可享受保費稅前列支。「香港年金計劃」和「合資格延期年金計劃」各自具有政府資金支持和信用背書、終身保證給付、稅收優惠、具備抵禦通脹功能等優點。產品推出以來，市場銷售取得了不俗的成績，類別不斷增加，通過不同產品設計服務不同保障需求的客戶群體，為市民及早規劃養老資金，完善了之前以政府和企業為主要責任體的養老金體系。

綜援金、強積金再加上私人儲蓄和保險金，是港人養老金最為重要的來源構成。綜援金覆蓋面有限，但香港特區政府財政壓力較小，作為稅優港灣的香港亦不具備有效應對福利泥沼的條件。強積金制度保障亦不充分，但卻有利於工商經濟發展「輕裝上陣」。相比之下，自選儲蓄計劃或商業險強化晚年生活保障，雖效果有限，但或是香港當前眾多約束條件下的明智之舉。於內地和全球其他國家或地區而言，在人口老齡化衝擊之下，發展養老「第三支柱」亦迫在眉睫。

香港經濟高度繁榮，但是社會又貧富懸殊。2016年除稅前及福利轉移前的基尼系數為0.539，除稅後及福利轉移後的基尼系數仍高達0.473，兩者同樣創45年來新高。在全球24個經濟水平最高的國家及地區中，香港的所得分配最為不均。2017年統計處數字為0.539，為1997年回歸以來最嚴重。《世界競爭力年報》最新排名反映了香港的貧富懸殊在64個經濟體系中，處於最高的三分一之中。最新報告亦顯示香港的貧窮問題十分嚴峻。2021年底發布的《2020年香港貧窮情況報告》，香港貧窮人口高達165.3萬，貧窮率達23.6%，另有超過20萬人蝸居劏房情況令人擔憂。

除綜援計劃外，香港還有公共福利金計劃為嚴重殘疾人士和長者提供現金津貼；以及三個意外賠償計劃（分別是暴力及執法傷亡賠償計劃、交通意外傷亡援助計劃和緊急救濟）為市民提供兜底。普通市民只要持身份證，繳付低微費用便可獲得政府醫院和政府補助醫院的醫療服務。公房廉租制度亦是香港社會的一項重要福利措施之一。

內地和香港需要取長補短

完善社會保障制度

在一國兩制原則下，香港與內地在社會保障制度方面亦有很大不同，但目的都一樣: 都是為了實現人民群眾對美好生活的嚮往，兩地需要取長補短完善社會保障制度。

從香港看，可借鑒內地社保制度進一步完善退休保障制度，探索建立全民養老金。香港社會保障制度隨著經濟社會的發展變化以及人口老齡化趨勢不斷調整完善。目前，有一半以上的長者受惠於由政府財政支付的長者生活津貼、高齡津貼和綜援計劃，但對於未能受惠但經濟條件並不寬裕的長者，卻需要面對退休後生活水平不斷下降的困境。很多人不得不在高齡時長期堅持工作以避免「手停口停」，媒體報導了不少長者生活困境。為解決目前這種境況，很多香港專家學者提出了設立「全民養老金」的建議，並從財政資金等角度論證了其可行性。在香港人口老齡化不斷加劇的背景下，養老問題已成為社會關注的重要民生問題，建議香港可借鑒內地社保制度，探索建立全民養老金，不斷提升社會保障制度的覆蓋範圍，為長者安享晚年提供制度保障。

從內地看，可借鑒香港在養老金第三支柱建設的有益經驗，構建更加完備的社會保障體系。「香港年金計劃」和「合資格延期年金計劃」等養老年金產品，兼顧保障和增值功能，鼓勵通過自願性個人供款累積為長者退休後實現可持續領取資金，通過廣泛的稅務優惠政策引導個人積極主動承擔養老責任。隨著內地經濟社會發展，人民生活水平不斷提升，對社會保障有了更高期待。在人口老齡化趨勢加速和中高收入群體不斷擴大的背景下，可借鑒香港養老第三支柱建設經驗，儘快完善個人養老金制度，通過稅收優惠、產品設計、加強宣傳等手段加快個人養老金積累，不斷完善養老保障體系建設。

從制度融合看，可在粵港澳大灣區內試點推動兩地社會保障制度銜接。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》在深化內地和港澳金融合作、推進社會保障合作和養老服務產業發展等方面給予了明確指導意見。目前，越來越多的香港居民尤其是青年人北上生活、創業和就業，為建設宜居宜業的灣區生活環境，社會福利保障銜接必不可少。在目前合資格港澳居民可購買內地社保的基礎上，一方面，可進一步推動香港養老福利的可跨境攜帶，如簡化「廣東計劃」和「福建計劃」的申請和審批手續，實現福利金跨境支付等；另一方面，在大灣區內探索建立養老保險產品兩地共同審核、允許跨境購買，參照香港實行稅務優惠等機制，促進灣區養老保險產品快速發展。

本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號