香港基本法第23條規定，香港特別行政區應自行立法，禁止七項危害國家安全的罪行。但是到目前為止，香港特別行政區仍未履行這一憲制責任。

2020年，全國人大常委會訂立香港國安法，針對2019年發生的暴亂，訂定了四項新的罪行：分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪，及勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪。但是香港現存的法例，仍存在不少國家安全漏洞。

環顧世界各地，絕大多數國家都有因應國際形勢、科技發展、自身需要而制訂國家安全法例，美國、英國、新加坡的法律就是值得參考的例子。

文｜香港特區行政會議召集人、香港特區立法會議員 葉劉淑儀

美國國安法例四階段演變

不斷擴闊“國家安全”概念

美國與國家安全有關的法例，多達20多條，其國家安全的概念和法例不斷演變，可分四個階段。

第一階段要由美國立國說起，當時沿襲英國的傳統法律，美國憲法第三條第三部分（Article III, Section 3）已有叛國罪（Treason），主要針對協助敵人對美國發動戰爭。

今天的《美國法典》第115章已有完備法例懲處叛國、叛亂、顛覆活動等罪行，例如叛國可處死刑。

第二階段是指第一次世界大戰後，美國於1917年通過《間諜法》（Espionage Act 1917），原意是針對干預軍事行動及洩露國防機密的行為。在上世紀40年代，有一位普林斯頓大學的學者提出涵蓋範圍十分廣闊的“國家安全”概念，其後獲廣泛接納，以後美國日趨引用《間諜法》檢控一些與國家安全無關的個案，包括一些只是洩露外交材料的“吹哨人”，奧巴馬政府更用此法檢控了8人，包括斯諾登（Edward Snowden）及阿桑奇（Julian Assange）。

除了《間諜法》，《美國法典》第37章《間諜及審查》（Espionage and Censorship）也有條文針對間諜行為。

第三階段要說到第二次世界大戰，鑒於發生了日本偷襲珍珠港事件，美國認為情報工作失敗，於是在1947年通過《國家安全法》（National Security Act 1947），整合保護國家安全的體制及架構，將美國陸軍、海軍、空軍收歸美國國防部，並設立美國國家安全會議及美國中央情報局；之後又通過《中央情報局法》（Central Intelligence Agency Act 1947）及《外國情報偵察法》（Foreign Intelligence Surveillance Act 1978）；連串法例對美國往後的國安發展，影響深遠。

美國不單建立龐大的軍事系統、國家安全架構及情報網絡，美國政府更矢志要教育所有美國人明白國家安全的重要性，也矢志向全世界宣揚所謂美國價值。

美國的國家安全策略發展到現在的第四階段，其重點是直指中國為最大競爭者。

隨著中國改革開放後迅速和平崛起，不順從以美國為首的單極秩序（Unipolar Order），近年來美國出現“中國威脅論”，視中國為美國的最強對手。

2022年10月，美國白宮發表了《國家安全策略》（The 2022 National Security Strategy），美國總統拜登在“前言”聲稱，世界正來到轉折點，而世界需要美國的領導，以美國的價值來塑造未來的國際秩序。

《國家安全策略》多番強調中國是最強競爭者，所佔篇幅比俄羅斯更多，指控中國是“唯一有意圖及不論在經濟、外交、軍事及科技均愈來愈有能力重塑國際秩序的競爭者”；又說未來十年是關鍵時刻，強調美國將從“投資-結盟-競爭”三方面“鬥贏”中國。

美國透過不同的法案及規例，打壓中國的高科技發展。美國頒布《國家安全策略》後，其商務部立刻禁止高科技出口中國、禁止半導體產品及相關裝備出口中國、禁止任何使用美國科技的外國產品輸入中國、禁止美籍人士在中國科技企業工作、禁止中國企業在美國投資融資；也以收集數據、侵犯私隱、危害美國國家安全為由來針對中國企業及產品。另一方面，美國不斷用散播虛假資訊、造謠等手段打擊中國，亦透過傳媒抹黑中國，把中國塑造成與所謂民主價值相反的極權國家，對全球都有威脅。

英國因應形勢不斷更新國家安全法律

英國在美國的影響下，首相辛偉誠去年發表對華政策時指“中國對英國構成系統性挑戰”（Systemic Challenge）。3月中，辛偉誠接受美媒訪問時，更指中國是英國經濟利益的最大威脅，也對世界秩序構成系統性挑戰。

同時，英國也不斷因應形勢而更新國家安全法律，於2021年通過《國家安全及投資法》（National Security and Investment Act 2021），賦權英國政府設立投資安全部，可以國家安全為理由，嚴格審查外國資金在英的投資和交易，並且有權叫停交易。

此外，英國早於2017年已經啟動審查過時的《官方機密法》（Official Secrets Acts），經過諮詢後提出新的《國家安全法 2022-2023》（National Security Bill 2022-2023），大幅度修改過時的條文及訂定新的條文來對付間諜活動、蓄意破壞及外國干預等威脅，又引進一些新概念，例如把“敵人”更新為“外國勢力”，提出“敵對國家”和“外國威脅”等概念。

新加坡國家安全法例嚴苛且具前瞻性

鄰近香港的新加坡非常重視國家安全，法例嚴苛，而且比香港具前瞻性。

新加坡於殖民地年代已制訂法例禁止叛國及煽動等罪行。1965年獨立後，新加坡政府制訂《內部安全法》（Internal Security Act），防止顛覆活動，新加坡政府可禁止顛覆性文件和出版物出版，可關閉涉嫌危害國家安全的娛樂場所和展覽，也有權拘捕任何涉嫌危害國家安全的人。

新加坡也已在2019年通過針對發放假消息的《防止網絡假資訊和網絡操縱法》（Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act）。為了應對外國勢力的干預和滲透，新加坡於2021年通過、2022年實施《防止外來干預（應對措施）法案》（Foreign Interference（Countermeasures）Act 2021）。該法例針對透過電子通訊，及規管“具有政治意義”的個人或組織影響新加坡的政治及干預選舉，賦權內政部長可屏蔽及終止發布涉事內容、取消涉事賬戶、移除涉事應用程式等。此外又加強規定，要求“具有政治意義”的個人或組織申報捐款來源及與外國的聯繫。

香港面對國家安全威脅要積極履行憲制責任

國家領導人經常提醒，我們正身處世界百年未有之大變局，這個大變局其實就是我國的和平崛起及不可逆轉的民族復興趨勢，我們也面臨美國為維持其霸權地位而對我國進行全方位打壓的嚴峻形勢。

在這個嚴峻的形勢下，香港面對前所未有的國安威脅，要多管齊下建立維護國家安全的屏藩，包括建立對國家和民族的認同及愛國的情懷，建立對我國的文化、制度及價值的自信，對外宣揚我國重視和平發展、合作共贏的價值，堅持以人民幸福為依歸，努力為世界和平作出貢獻。

香港需要更新過時的法例以懲處叛國、竊取國家機密及間諜等行為，還應參考外國法例，針對政治滲透、干預選舉、發布假消息等行為立法。換句話說，為維護國家安全，香港要完善法例，要有打持久的信息戰及意識形態戰的準備。

（本文發布於《紫荊》雜誌2023年5月號）