殷旭東 I 珠海市行政學院副教授

長期以來，澳門經濟在很大程度上依賴博彩業，導致經濟結構較為單一、經濟多元發展進展不明顯等問題，特別是新冠肺炎疫情期間表現尤為明顯。進入後疫情階段，澳門應按照國家對於自身的定位，積極主動參與粵港澳大灣區建設，重點建設好橫琴粵澳深度合作區，加快經濟適度多元發展步伐，為自身贏得更廣闊的發展空間。

一、困境：市場衰退與信心喪失

新冠肺炎疫情暴發以來，澳門經濟遭到了史無前例的衝擊。繼2020年GDP總量「腰斬」之後，2021年雖有所恢復，但2022年第二季度數據顯示，澳門本地生產總值按年下降39.3%。2022年7月，澳門的博彩業稅收大約只有4,900萬美元，相比2021年同期下降了95.3%。在2021年GDP獲得全年18%的增長率達到2,417.55億澳門元的成績之後，澳門經濟再次直線下降。作為澳門在全球博彩產業的主要競爭對手，菲律賓、新加坡和澳大利亞等地博彩收入紛紛超越澳門，美國拉斯維加斯更是以每月10億美元的穩定成績將澳門遠遠地甩在了身後。可是早在2018年，澳門每月博彩收入就已經超過30億美元。與此同時，因為疫情以來實行嚴格的封關政策，拱北口岸的通關人數已經驟減至門可羅雀的地步，大三巴、官也街、議事廳前地、黑沙海灘等澳門標誌性景點空空蕩蕩，各大金碧輝煌的娛樂場門前冷落罕有人顧。由於經濟持續惡化，澳門財政不斷縮緊，失業率逐漸上升，經濟社會的整體活力正在一步步喪失。可以說，澳門身陷重圍，面臨回歸以來少有的艱難處境。

眾所周知，澳門經濟在很大程度上依賴博彩業，博彩業興則澳門興，博彩業落則澳門落。新冠肺炎疫情以及相關的防控政策對博彩業的影響是多方面的，澳門與內地之間的聯防聯控成功地防範了疫情在兩地的擴散，守住了兩地民眾的生命線，同時也讓澳門與國家緊緊聯繫在了一起。國家興則澳門興，這一理念已經在澳門形成了共識。澳門要突破重圍，重新振興經濟並獲得應有的城市地位，必須站在國家整體利益的層面，主動支持並融入國家發展大局。這是澳門未來發展的最重要基礎。

自從2018年《粵港澳大灣區規劃綱要》發布之後，澳門就加快了探尋經濟適度多元發展之路的腳步，包括對中醫藥、集成電路、金融以及文旅服務等產業的開拓和嘗試，並已經取得了一定的成績，但是新冠肺炎疫情把這一進程按下「暫停鍵」。隨著2019年第四季度澳門GDP來到1,168億澳門元的歷史性高位，但從2020年第一季度開始，澳門經濟連續斷崖式下滑，一些經濟學者和企業家也表示擔憂。據澳門科技大學發布的調查結果顯示，2022年第三季度澳門消費者信心指數為68.87。根據設定，該指數評分範圍為0至200，其中0表示「完全沒有信心」、100表示「一般般、沒感覺」、200表示「完全有信心」。調查結果表示一般企業家都對澳門經濟表示極度悲觀。可見，不僅宏觀的經濟形勢極為不利，澳門市民對經濟的信心喪失也令人擔憂。面對嚴峻的新冠肺炎疫情挑戰，澳門必須主動應對，處理好三個層面的關係。

二、應對：複雜環境下澳門必須處理好三層關係

一是澳門與國家發展大局之間的關係。澳門作為國家實行「一國兩制」的特別行政區，無論是治理模式還是發展方式，一直都與內地存在著較大的區別。在治理方式上，從回歸之初的「澳人治澳」到現在的「愛國者治澳」，體現了中央對澳門的關愛和對「一國兩制」方針的堅守。在現有治理模式之下，澳門與國家整體治理體系之間的關係，呈現出極為鮮明的兩種不同治理理念的對接與兼容的磨合感。隨著粵港澳大灣區建設深入推進，如何發揮澳門與內地各自在社會治理領域的優勢，特別是讓「一國兩制」充分融入國家治理體系的整體範疇之中，將是「一國兩制」下一階段的重要研究課題。在發展模式方面，回歸以來的澳門繼續發揮博彩業的獨特產業優勢，在自由行政策的加持下一路高歌。澳門的GDP總值和人均GDP連創新高，博彩業不斷壯大，並逐漸將菲律賓、越南、新加坡、澳大利亞乃至拉斯維加斯等世界各大博彩業競爭對手拋在身後，成為全球最大的「賭城」。以博彩旅遊業為支柱的產業結構把澳門的小微型經濟體優勢發揮到極致，澳門一躍成為全世界人均GDP最高的地區之一。

但新冠肺炎疫情之後，訪澳人數從日常30萬人次急速下降到僅1,000人次，繁榮的澳門經濟一夜之間掉入到冰點，這也證明了澳門小微經濟體的脆弱性和缺少回旋性。如何發揮好澳門回歸之後背靠祖國的新優勢，主動融入國家發展大局，充分利用好內地豐富的資源和強有力的政策，支持澳門拓展產業新空間、構建產業多元新格局、開創澳門經濟新紀元，這些都是澳門特區政府應著力解決的新課題。

二是澳門民眾的生活方式和橫琴粵澳深度合作區「共商共建共享共管」的合作理念之間的關係。澳門作為一個有著悠久開放歷史的自由港，不僅在市場規則、文化理念等方面有著兼容東西、並蓄四海的包容能力，在民眾的生活方式上也是博取了東西方各自特色；既形成了歷經滄桑的大三巴、金碧輝煌的新葡京、異域風情的威尼斯人等凝聚西方文化神韻的旅遊勝景，也有莊重古樸的媽閣廟、茶肆林立的官也街、枕蓮迎鏡的鄭家大屋等極具中國傳統韻味與嶺南氣息的生活場所。澳門是一座完美融合了中西方建築與人文精華的城市，澳門人也已經習慣西方的市場經濟與中國傳統人情社會並軌而行的生活方式。澳門融入國家發展大局，關鍵在於如何處理好現有生活方式下的澳門與粵港澳大灣區建設的同步性。中央提出的「共商共建共享共管」的合作理念，將為新時代的粵澳關係奠定良好的融合基礎。

進入橫琴粵澳深度合作區時代之後，澳門面臨的最直接問題就是融入粵港澳大灣區經濟發展。雖然具有CEPA、橫琴新區、橫琴自貿區等經濟融合的經驗，但由於結構差異、觀念差異和規則差異等原因，實現充分融入需要一個長期過程。除了澳門大學橫琴校區項目進展較為順利之外，其他諸如橫琴澳門青年創業谷、橫琴粵澳合作中醫藥科技產業園、橫琴澳門產業園等項目的建設，並沒有產生規劃中的熱烈反響。其中最為關鍵的原因是規則對接的困難和琴澳雙方需求的不匹配。橫琴粵澳深度合作區的成立，將橫琴的管理主體從珠海市變更為澳門特別行政區與廣東省，將在根本上解決澳門方面在橫琴的主體地位問題。澳門人在橫琴的地位將從客人變成主人，橫琴支持澳門實現產業適度多元發展這樣一個澳門的客場的問題，將變成澳門在橫琴實現產業適度多元發展的主場問題。澳門將在橫琴的規則制定、社會治理、產業發展等方面擁有更大的主場發言權，這或許將是澳門迎來自己的橫琴粵澳深度合作區時代的嶄新開端。

三是澳門產業適度多元發展與澳門固有經濟慣性之間的關係。在回歸初期，澳門以博彩旅遊業為支柱的產業經濟，在政府賭牌開放政策和內地自由行政策的共同推動下獲得了迅猛的發展，近乎野蠻生長的20年間將澳門的經濟結構變成了「一業獨大」的畸形模式。有識之士自2010年以來就一直在呼籲澳門產業適度多元的重要性，也獲得了中央的重視和支持，並將橫琴的開發與澳門產業適度多元發展相對接。在《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》裡，中央對澳門在橫琴的產業多元化進行了較為精準和詳細的規劃。不過由於澳門經濟深度依賴博彩旅遊業的固有慣性，澳門在中央為之規劃的四大產業中，除文旅會展商貿產業之外，無論是科技研發與高端製造業、中醫藥產業亦或是現代金融業，都缺乏堅實的產業基礎與豐富的人才儲備。這種基礎和人才雙短缺的現象不僅存在於澳門的產業界，在澳門居民的認知裡也缺乏相關的信息。一句話，由於近20年的超高速發展，澳門從上至下早已陷入了博彩業的輝煌海洋之中，對產業多元化的問題既缺乏深刻的思考，也缺乏必要的準備。這是目前澳門產業適度多元發展面臨的最大問題。

三、出路：主場意識的構建與

突圍方向的選擇

前兩個關係，主要指的是澳門必須端正思路，做好主動參與橫琴粵澳深度合作區建設和融入國家發展大局的主場意識準備。從橫琴新區和橫琴自貿區時代的建設參與者，進一步把自己置身於橫琴粵澳深度合作區的建設主導者。澳門再也不能滿足於一貫以來的孤立發展態勢，而應及時調整心態和自身定位，用更積極和更主動的方式來參與橫琴粵澳深度合作區的建設。第三個關係，則是指澳門應對自身所處的困境要有清醒全面的認識。由於缺乏足夠的寬度和縱深，澳門經濟的回旋餘地較為狹窄，導致澳門經濟社會在疫情期間遭到重創。鑒於此，澳門的根本出路在於「靠得住、立得穩、看得遠」。

所謂「靠得住」，是指澳門背靠祖國內地，依托廣闊的粵港澳大灣區和龐大的內地市場，在中央支持下謀求更大的發展。

所謂「立得穩」，是指澳門必須立足於自身的稟賦優勢，按照《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的指引，腳踏實地重構產業基礎，再塑澳門產業結構，在中央支持下自主自立自強再圖發展。

所謂「看得遠」，是指澳門必須從疫情中汲取教訓，經濟發展不能只圖眼前不看未來，一定要結合世界政治經濟發展大勢，將自身經濟融入到國內國際雙循環之中加以考量。

橫琴粵澳深度合作區的建設，不僅為澳門打開了新空間和構建了新平台，更為澳門的經濟適度多元發展提供了充分的條件。在以主場意識投入到橫琴新區建設之後，澳門的突圍方向可以概括為三個方面。

一是產業聚集。澳門地狹人稠，支柱產業以服務業為首選。經過20年的發展，澳門的博彩旅遊業已經具有較為深厚的底蘊和堅實的基礎，在未來很長一段時間內，博彩旅遊業仍然是澳門最重要的產業聚集方向之一。隨著橫琴粵澳深度合作區的建設，澳門迎來了經濟多元化的最有利時機。澳門在受地域狹小制約多年之後，終於獲得了相對廣闊的產業布局空間，可以施展長期無法嘗試的產業新圖景。在獲得對橫琴更大的主導權之後，澳門將可以在相關產業政策、人才政策、金融政策等方面擁有更大的發言權，這將更加有利於提高澳門在促進產業聚集、引進專業人才等領域的主動權。橫琴的新空間加上國家政策加持，澳門可以將自己多年累積的中醫藥等優勢產業和國家重點實驗室等高教研發資源充分利用對接，逐漸形成具有鮮明澳門特色的新興產業集群。

二是制度創新。橫琴粵澳深度合作區給澳門帶來的不僅是空間的拓展和相關資源的豐富，還有制度創新的紅利。根據《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，橫琴的四個定位是促進澳門經濟適度多元發展的新平台、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富「一國兩制」實踐的新示範以及推動粵港澳大灣區建設的新高地。除了第一個定位之外，其它三個定位都涉及「兩制」的融合與創新。「一國」之內，「兩制」各有便利，澳門如果能夠通過主動的制度創新，從「一國兩制」的角度推動澳門融入粵港澳大灣區，對於實現國家發展戰略將是一個巨大的支撐。澳門將獲得國家更多的政策和產業資源的傾斜和對接，有助於加快產業適度多元發展的步伐。

三是體量放大。澳門人口只有67萬，澳門經濟體量在最高峰的2018年時達到4,403億澳門元，折合人民幣3,609億元，大約相當於中山市同年的水平，在粵港澳大灣區城市中排在第七名。澳門在《粵港澳大灣區規劃綱要》中被定義為「一極」，但經濟體量小則意味著其區域帶動能力弱和政策影響力小。這也導致在經濟最鼎盛時期，澳門所獲得的也只是自身個體的聲譽（人均GDP全球第二），而無法對周邊經濟產生擴散效應。澳門必須通過城市格局擴張、產業結構調整、產業內容豐富等多種途徑不斷壯大體量，以提升澳門的區域中心城市地位。

「一國兩制」是澳門的生命線。理解好、宣傳好、踐行好「一國兩制」，既是確保澳門「一國兩制」事業行穩致遠的關鍵，也是澳門不可推卸的憲制責任。隨著橫琴粵澳深度合作區建設帷幕的開啟，「一國兩制」也進入了一個新的歷史階段。在新的歷史實踐中，澳門不僅要推動城市格局優化、產業結構調整、產業內容豐富等階段目標，更要堅定不移地背靠祖國、放眼世界，積極通過制度創新和社會治理合作等方式，加快澳門融入國家發展大局的步伐。疫情困境之下澳門所遭遇的問題不是偶然的，而是長期發展過程中的必然。發展中所遭遇的問題，也只有通過發展的思維才能真正得到解決。主動積極融入國家發展大局，才是澳門解決自身發展問題最重要的選擇。

本文發表於《紫荊論壇》2023年3-4月號