文｜屠海鳴
在特區政府前天下午舉行的完善地區治理建議方案記者會上，行政長官李家超提出了完善地區治理建議方案。方案堅持3個原則：國家安全必須放在首位、全面落實“愛國者治港”原則、充分體現行政主導。
李家超表示，現屆區議會有大量區議員作出違反職能的行為，有區議員支持黑暴，肆意阻止特區政府施政，製造矛盾，損害市民福祉，破壞香港利益，大量區議員因不願宣誓離職，更有人宣誓無效而離職，有300多名議員被取消資格或離職，現僅存三分之一，情況不能接受，必須撥亂反正。
那麼，如何看待特區政府提出的這份區議會改革方案建議呢？筆者認為，主要有4大看點。
去政治化增服務化 區會脫胎換骨
除李家超、陳國基、曾國衛、麥美娟分別在記者會上介紹改革方案外，律政司司長林定國表示，特區政府正積極推進2023年區議會修訂條例草案的草擬工作，涉及6條主體法例及14條附屬法例，包括修訂區議會的職能、修訂區議會的組成方法、加入有關委任地區委員會界別議員的條文、修訂區議會地方選區議員產生辦法的相關條文、區議會資格審查委員會、加入監察區議員履職情況和進行相關調查及處理的條文。
修訂《區議會條例》，旨在從立法層面徹底改革區議會。《基本法》第97條訂明：“香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。”第98條則訂明：“區域組織的職權和組成方法由法律規定。”
從現行的《區議會條例》看，區議會並不具有現代議會最重要的兩項權力：立法和審批政府公共開支的權力，因此區議會屬於“非政權性的區域組織”；但這些年來，區議會偏離了這一定位，逐漸變成了政治爭鬥的平台。
事實證明，過往強化區議會政治功能的探索是失敗的，必須“去政治化”、“增服務化”，從職能定位、議員產生辦法、資格審查、履職監察等多方面入手，全面系統地改革區議會。此次修訂《區議會條例》，將促使區議會發生“脫胎換骨”之變，這是最大看點。
建資格審查制 源頭防止功能變異
李家超表示，區議會將引入資格審查制度，所有議員，無論是通過哪種渠道成為議員，都需要通過資格審查。
建立資格審查制度，既體現了把國家安全放在首位的原則，也體現了全面落實“愛國者治港”的原則，可以把那些有心搞事、無心服務的人拒之門外。
“香港治理”可以分為3個層面，一是政權機關層面，包括行政、立法、司法機關的運作；二是基層治理層面，包括涉及社區的區議會、“三會”（即18區的分區委員會、防火委員會及滅罪委員會）、關愛隊等組織的運作；三是社會治理層面，包括社團組織的運作。這3個層面都做好了，才可以說“香港治理”水平提高了。
新選制下舉行的3場選舉，均建立了資格審查制度，把“愛國者治港”落到了實處，開了一個好頭。其實，從法理上講，“一國”是“兩制”的前提和基礎，因此凡是涉及“香港治理”的選舉，都應該建立資格審查制度，不愛國就沒有資格參與“香港治理”，這應是基本的政治規矩。
區議會選舉引入資格審查機制，是“香港治理”的一大進步，可以從源頭上防止區議會功能變異。
“4:4:2”比例 落實行政主導
完善地區治理建議方案提出，區議會議員的產生採取“委任＋間選＋直選”的組合模式，委任、間接選舉、直接議員數目約為“4:4:2”，另加27名當然議員，總數為470名。179個議席由行政長官親自委任，將按地區區情、用人唯才原則委任；176個地區委員會席位，由18區“三會”以全票制選出；88個直選議席，分成44個區議會選區，以雙議席單票制由地區選民選出。
“4:4:2”實質上是“8:2”，因為間接選舉的控制權也在特區政府手裏，這體現了“行政主導”原則；特區政府提出這個建議，不能簡單地理解為“攬權”，而是“盡責”。
《基本法》確立了“三權分置、行政主導、司法獨立、行政長官代表特別行政區向中央總負責”的政治體制。用心研究一番《基本法》就會發現，不僅在排序上，“行政長官”和“行政機關”在“立法機關”、“司法機關”之前，從職能來看，行政機關的責任更大，行政長官既是特區政府之首，也是特區之首，“行政主導”具有堅實的法律基礎。
中央對香港特區政府的要求也日益明確，國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特區第六屆政府就職典禮上的講話中指出“行政長官和特別行政區政府是香港的當家人，也是治理香港的第一責任人”，把“行政主導”落到實處是當務之急。
有人認為直選比例縮小，意味着“民主空間收窄”，這種看法是偏頗的。區議會原本就不屬於香港政治架構的範疇，《基本法》當中連“區議會”這個名字都沒有提及；區議會實質上是政府服務社區的“中轉站”、“二傳手”，兩者是一體的，而非割裂的，議員應配合政府把服務市民的工作做好。因此，直選議員的多寡，與香港的“民主空間”沒有必然聯繫。
也有不少人士表示，區議員無論以甚麼形式產生，市民最想看到的，是區議員有服務市民的心，能夠認真履職，為市民謀福利，反映衡量區議會改革的成敗，主要看結果，而不是過程。
設履職監察機制 應有之義
新制下亦引入區議員“履職監察機制”，機制可由區議會主席或區議會動議啟動，相關區議員其後須面對監察委員會的調查，並按調查結果進一步處理，涉事區議員可因應調查結果向政務司司長上訴，而民政及青年事務局會制定有關區議員行為的公開行政指引，列出“負面行為”清單。
此制度是區議會改革的又一個看點。過往不少區議會議員無心服務市民，熱衷“政治運動”，鼓吹“港獨”，煽動暴力，特區政府卻束手無策，市民也無可奈何；議員任期4年，在任期間行為不檢點無法有效規管，這是極不正常的現象。
事實上，世界上沒有不受約束的權力，區議會議員不能借“民意”而不受規管，更不能以對抗而拒絕履職。為民服務，不是喊幾句空洞的口號拿到選票就萬事大吉，必須踏踏實實做事，不僅區議員要遵循，立法會議員也要貫徹。過往也有不少直選區議員踏實做事，贏得了社區居民信賴，但不能僅靠議員的自覺和自律，而應有他律的辦法，建立履職監察機制，規管議員行為，這才是應有的狀態。
十三屆全國政協副主席、中央港澳工作領導小組常務副組長、國務院港澳辦主任夏寶龍不久前在港視察時，除與特首和特區政府管治團隊見面外，其在港調研的第一站就與部分區議會議員、“三會”骨幹、關愛隊成員面對面地交流，鼓勵他們要盡到“守四方”的責任，可見中央對完善地區治理非常看重。
今後，如果區議會與“三會”和關愛隊能夠緊密配合，共同把服務社區的工作做好，香港的基層治理水平必將大大提升，也體現出中央全面管治權與香港高度自治權之間的有效銜接，使國家和香港治理體系更加完備。從這個角度看，重塑區議會的以上4大看點，事關大局，意義非凡！
（作者係全國政協港澳台僑委員會副主任、香港新時代發展智庫主席、暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授，文章僅代表個人觀點）
來源：香港經濟日報
