法律執業者（修訂）條例有堅實法律基礎

特區政府向立法會提交《2023年法律執業者（修訂）條例草案》（下稱“條例草案”），旨在適當處理有關不具有香港特別行政區全面執業資格的海外律師（下稱“海外律師”）參與涉及國家安全案件的問題。條例草案於2023年5月10日經立法會三讀通過。

國家主權、安全、發展利益是“一國兩制”方針的最高原則。立法會作為香港特別行政區立法機關，與行政機關、司法機關一樣有責任有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。

作為立法會“司法及法律事務委員會”和“條例草案法案委員會”的委員，筆者經過兩個委員會的反復討論研究，認爲條例草案的整個設計和條文系按照香港國安法和全國人大常委會就香港國安法第14條和第47條的解釋（下稱“人大常委會解釋”）的要求制定，有其堅實的立法依據。

人大常委會解釋是香港國安法的一個整體

筆者曾就條例草案中對香港國安法的定義是否需要提述人大常委會解釋，於法案委員會提出討論。經過論證和律政司的解説，可見根據香港法院的判例（包括“游蕙禎案”），人大常委會所作的解釋對香港所有的法院均具有約束力，法院應予以落實。既然是解釋，而不是修訂，人大常委會解釋應視爲香港國安法的一部分，即：與國安法具有同等效力且同時生效。

法律執業者（修訂）條例四個關鍵内容

此外，就條例草案，筆者提出以下四個非常關鍵重點：

首先，香港不採用“一刀切”禁止海外律師以“專案認許機制” (ad hoc admission)處理涉及國家安全的案件，而是逐案（case-by-case）處理，這個做法比起大部分的司法管轄區更爲開放，亦符合人大常委會的解釋。律政司曾指出大部分的司法管轄區沒有《法律執業者條例》（第159章）的“專案認許機制”，讓海外律師處理本地案件，更不用説國安案件。例如：新加坡不容許刑事案件或向政府提起訴訟的案件採用“專案認許機制”。

其次，條例草案新訂第27AA條就國安案件範圍訂明包括任何性質的案件，不論屬刑事、民事或其他性質，比如司法復核。筆者認爲此條文有其必要性，可以以防萬一。

第三，第27B條確立的“例外原則”。顧名思義，“例外情況”指的是：一般而言，海外律師不獲認許為大律師參與涉及國家安全的案件，除非海外律師能令行政長官有充分理由相信讓他執業或行事，不涉及國家安全或不會不利於國家安全。條例草案第27C、27D、27E及27F條關乎確立是否出現例外情況。

爲什麽要用“例外原則”呢？理由很簡單：人大常委會解釋中指出行政長官根據香港國安法第11條做報告時已經認爲，讓海外律師處理有關案件可能引發國家安全風險。亦就是說預設(by default)的判斷是讓海外律師處理有關案件會有國家安全風險，除非有例外情況。因此，舉證責任在海外律師申請人一方，即由申請人證明存在例外情況，筆者認爲是妥當的。

第四，既然例外情況需要確立，就需要由行政機關嚴格把好關。第27C條要求申請專案認許前，先要有“准許進行申請通知書notice of permission to proceed”程序，申請人要以書面陳述方式，將其意向、理由、證據交給律政司，律政司須在切實可行範圍內儘快將有關事宜轉介行政長官讓他決定是否有確實機會（real prospect）出現例外情況。

於此，筆者有兩點説明：

一、有團體關注條例草案沒有特別規範行政長官做決定所花的時間，而律政司在回應中提到，行政長官會按照現行的香港法例要求來做。雖然如此，筆者要指出，香港國安法第47條沒有規定行政長官要何時出具證明書，由於香港國安法比起本地法律有淩駕性的作用，所以筆者認爲不需要限制行政長官做出回覆的時間。

二、律政司代表於法案委員會上表示第27C的“書面陳述”可處理有關案件日後因爲新情況出現，原本無問題的認許，需要重新檢視，而新的行政長官證明書認爲案件涉及國安或不利於國家安全，該海外律師受限於“書面陳述”中的承諾，必須按香港國安法第63條保守執業活動中知悉的國家秘密。筆者歡迎律政司不僅依賴香港國安法的域外效力條文，而是結合實際情況，從操作層面加強維護國家安全的執行機制，建議考慮於書面陳述的格式加入承諾條款。

第27D規定法院在作出就涉及國家安全的案件認許命令之前，須根據香港國安法第47條，向行政長官提出並取得就以下問題發出的證明書，即（1）讓申請人以大律師身分執業或行事是否涉及國家安全及（2）讓申請人以大律師身分執業或行事會否不利於國家安全？除非法院收到行政長官證明書對上述問題兩項或其中一項否定，否則法院不得認許該人為該案的大律師。有了這些清晰的條文後，相信法院日後就海外律師的專案認許申請，不會走漏眼，必定跟從法定程序。筆者亦曾多次強調司法機構應對法官，尤其是指定法官，加強培訓香港國安法的重要性。

審核機制以防新情況出現

第27E條處理了新情況出現的情況，筆者認爲想得相當全面，因爲判斷一個案件是否涉及國家安全風險，有時未必在開始時就很清晰。律政司在新情況出現的情況下，有權要求法院取得行政長官發出的證明書。律政司在立法會文件中提到，在主要的普通法司法管轄區，行政機關比司法機關更能判斷所涉的案件是否涉及國家安全。律政司亦在法案委員會上回應筆者的提問時指出英國樞密院和上議院就曾經確認過行政機關比司法機關更能判斷所涉的案件是否涉及國家安全。

行政長官的決定不容質疑或提起訴訟

第27F條規定不論是申請前甄別程序、專案認許法律程序，抑或是新情況後的覆核程序，行政長官的決定均不容質疑或提起訴訟。筆者認同在新機制下，行政長官的不同時點或情況下的決定應被視為一個整體而對法院具有同等約束力。

維護國家安全是特區政府的憲制責任

二十大要求加強特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，完善特別行政區司法制度和法律體系，兩會精神強調更好統籌安全與發展。只有國家安全得到保證，香港才能繼續發展。完善維護國家安全的法律制度和執行機制是特區政府的憲制責任，不容任何其他國家和地區質疑或者説三道四！

(作者係香港立法會議員、中國銀行（香港）有限公司總法律顧問、中華全國婦女聯合會港區特邀代表、深圳市政協委員)