文｜宋小莊

國務院港澳辦主任夏寶龍指出，香港國安法執行機制最大的特點是“雙執行機制”。如何在法理層面正確理解“雙執行機制”，如何在具體實踐中執行“雙執行機制”，是香港當前和今後一個時期需要認真思考和落實的重大問題。

2020年5月28日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》。決定的標題有特別之處，不但要求國家安全法律制度的建立和健全，而且強調執行機制的運作和順暢。為此，香港國安法將國家安全的法律制度及其執行機制相結合，被列入香港基本法附件三，成為該法的組成部分，作為在香港特區實施的的全國性法律，也說明有關的執行機制是可以直接實施的。但應當指出，香港國安法的執行機制包括有關法律、制度和機制，有相當部分是要由位階較低的在當地制定的實施細則和配套立法來實現，也不排除有現行的香港法律與之相抵觸、不協調、需要修訂使之健全。本文主要就該執行機制作出分析。而該執行機制最顯著的特點就被稱為“雙執行機制”。

一、香港國安法實行“雙執行機制”

2023年1月13日，國務院港澳辦主任夏寶龍在“保證香港國安法準確實施”專題研討會上指出：“香港國安法執行機制最大的特點是‘雙執行機制’。”對一般法律而言，執行機制通常只是單方面的，但對香港國安法而言，卻是雙方面的，有中央和地方兩個方面，“中央對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任，擁有完整的立法權、執法權、司法權，這符合世界各國在維護國家安全上的慣常做法。然而，考慮到‘一國兩制’的特殊性和香港的實際情況，中央通過香港國安法授權香港特區承擔維護國家安全的主要責任，中央負責處理特區層面難以解決的問題，承擔最後兜底責任，創造性地在香港國安法中規定了中央和特別行政區‘雙執行機制’。”

這就是說，“雙執行機制”是香港國安法創造的執行機制。所謂中央“承擔最後兜底責任”，香港特區“負有主要責任”，意味著如果香港特區因為種種原因而未能做到，中央有必要、也可以承擔責任，不能讓關於國家安全的法律制度和執行機制沒有著落。所謂香港特區的主要責任，就是指對香港國安法大部分執行機制的實施細則和配套立法以及對現行本地法律要作出修訂使之健全。除非香港特區完成不了，才由中央兜底。例如：香港基本法第23條規定的本地立法中對分裂國家和顛覆國家政權的行為的懲治，就由中央直接在香港國安法中規定。

但這不是說，香港國安法只是屬於中央事權，有關執行機制的實施細則和配套立法就是中央及其下設部門的事權。如果是這樣，這是“單執行機制”，這並不符合香港基本法第23條的有關規定、不符合香港國安法的有關規定，也不符合“雙執行機制”要求。儘管“雙執行機制”在香港國安法實施近三年才公開提出來，但該機制應當屬於並符合當初的立法原意，香港的實施細則和配套立法以及本地有關法律的修訂可以相輔相成。

二、對“雙執行機制”的理解

“雙執行機制”可有多重理解，但不應當作“單執行機制”的解讀，例如：由中央有關部門制定香港國安法有關條文的實施細則和配套立法。雖然目前不排除有如此制定的可能，但該法已經列入香港基本法附件三，成為在香港特區實施的全國性法律，由中央有關部門再制定實施細則和配套立法，將該法和實施細則以及配套立法並列附件三作為同一位階法律，恐與香港基本法的第22條規定不盡一致，也未必合適。

對“雙執行機制”，在法理上應當解讀為：

（一）中央已經制定了香港國安法，在可能情況下，制定該法的中央國家機構就不必再制定該法的實施細則（含配套立法，以下不再贅述）。但在必要時，全國人大常委會仍可作出修改、解釋和其他適當的決定，直接在香港特區實施，指導、引領香港特區制定有關的實施細則和配套立法的制定以及對本地法律作出修訂。

（二）根據香港基本法第17條的規定，全國人大常委會可以按法定程序將與香港國安法抵觸的本地條例（如有的話）直接發回，由香港特區作出修改。但據香港國安法第14（2）條規定，香港國安委又有“推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設”的職責，由行政長官會同國安委提出修訂法案、立法會通過，使之健全，也是可以的，但應當更為合適。

（三）全國人大常委會可以作出修改、解釋和其他適當的決定，並不是有關條文的實施細則。例如：根據國務院轉請行政長官李家超提出的釋法請求，2022年12月30日，全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》。這意味著，本地條例《法律執業者條例》第27（4）條的有關規定是涉及國家安全的，並不是一般的不涉及國家安全的普通情況，就有抵觸香港國安法之虞。由香港特區行政長官會同國安委提出法律修改草案，交由立法會通過，成為香港國安法第47條的配套立法，也是適合的。

（四）香港國安法第43條直接要求香港特區制定實施細則，規定“香港特別行政區政府警務處維護國家安全部門辦理危害國家安全犯罪案件時，可以採取香港特別行政區現行法律准予警方等執法部門在調查嚴重犯罪案件時採取的各種措施”，並具體規定可以採取的七項措施。還規定“授權香港特別行政區行政長官會同香港特別行政區維護國家安全委員會為採取本條第一款規定措施制定相關實施細則”。對此，行政長官會同國安委已在該法生效後不久就制定了實施細則。但這不能理解為或解讀為“只有”香港國安法第43條才能這樣做，“只有”兩個字沒有在第43條出現過。否則，就限制了香港國安法第14條規定的香港國安委的職責。

（五）根據香港基本法第160條規定：香港特別行政區成立時，“如以後發現有的法律與本法抵觸，可按照本法規定的程序修改或停止生效。”本法指的是香港基本法。根據1990年4月4日中華人民共和國主席令第26號，“《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，包括附件一：《香港特別行政區行政長官的產生辦法》，附件二：《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》，附件三：《在香港特別行政區實施的全國性法律》，以及香港特別行政區區旗、區徽圖案，已由中華人民共和國第七屆全國人民代表大會第三次會議於1990年4月4日通過，現予公布，自1997年7月1日起實施。”附件三提到的全國性法律，就包括後來列入的香港國安法。除有更適用的規定外，有關程序也適用於香港國安法。在本地法律是否與香港基本法相抵觸的問題上，香港國安法是具有與基本法同等的地位的。

三、積極完善香港國安法的執行機制

目前，香港國安法的“雙執行機制”還未齊備。2022年12月30日，全國人大常委會關於香港國安法第14條和第47條進行釋法，而由此需要作出修訂的《法律執業者條例》，在釋法後將近5個月才通過，顯得滯後。香港國安法實施近三年，除了香港國安法第43條外，行政長官會同國安委也沒有再制定國安法其他有關條文的實施細則。

本地條例的相應修訂沒有拖拉的原因。在香港回歸後，1999年6月26日全國人大常委會對香港基本法第24條的釋法，已提供了就抵觸香港基本法的《入境條例》作出修訂的樣板。2022年12月30日全國人大常委會對香港國安法第14條和第47條的釋法，香港特區完全可作為修訂的參考，更快使之完善。

香港特區為何沒有參照香港國安法第14條以及第43條第2款的授權，制定其他有關條款的實施細則，表面上可能不是毫無理由，就是香港國安法的其他有關條文沒有類似的授權。人們可能認為，法律既然未作明示，香港特區保守一點暫不作為也是可以理解的，但還是按香港國安法設定的機制尋求正確的理解為好。從系統解釋的角度上說，不作為的理解不可能是正確的。如果要在需要制定實施細則的條文逐條作出制定實施細則的授權，反而很累贅。理由是：

（一）實施細則（含配套立法、現行法律的修訂等）屬於執行機制的範疇。香港國安法第14條明確規定國安委有“分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，制定香港特別行政區維護國家安全政策”“推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設”的職責。相應的實施細則不可能不屬於國安法執行機制建設和工作規劃的範疇內。

（二）除了第43條，香港國安法還有不少條文也需要制定實施細則，如果沒有相應的實施細則，就無法運作。按照上述沒有授權就不能制定實施細則的邏輯，就等於不必運作。這與香港國安法的立法原意是有違背的。不制定推動有效運作的實施細則，只能被認為是香港特區推卸了“主要責任”。

（三）在香港國安法制定之時，未必清楚有哪些具體條文需要制定實施細則。就好像香港基本法制定之時，也未必預知有哪些具體條文需要作出解釋一樣。這都不是可以未卜先知的。香港特區也未能預先知道哪些條文要制定實施細則，哪些條文要進行配套立法，哪些條文要對現行法律作出修訂。根據香港國安法第53條規定：“駐香港特別行政區維護國家安全公署應當與香港特別行政區維護國家安全委員會建立協調機制監督、指導香港特別行政區維護國家安全工作。”香港國安委與駐港國安公署應當建立有關的協調機制，並根據該協調機制，監督、指導香港特區應當如何進行有關條文的實施細則或相應機制的落實工作。

（四）香港特區有關部門應當先行研究，向行政長官會同國安委提供意見；同時駐港國安公署也應當先行研究，如何應對處理。如果雙方有不同的意見，根據香港國安法第11條規定，行政長官也可以在年度報告中或就此特定事項在向中央政府提交的報告中詢問，得到有關制定實施細則等的指示。

四、香港國安法中需要制定實施細則的條文舉例

香港國安法共有66條條文，不是全部條文都需要制定實施細則，但也不是只有第43條才需要制定實施細則。到底有哪些條文是需要制定實施細則和配套立法，香港特區在實踐中應當作進一步研究。從初步、簡單、實際的觀點來看，可以舉例說明，作為參考如下：

例1、第7條規定：“香港特別行政區應當儘早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全立法，完善相關法律。”顯然，這指的是香港特區要完成基本法第23條的授權立法或配套立法。

例2、香港國安法第3條第3款規定：“香港特別行政區行政機關、立法機關、司法機關應當依據本法和其他有關法律規定有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。”在落實基本法第23條的配套立法中，除了禁止（懲治）危害國家按的犯罪活動外，也應當有有效防範、制止在犯罪活動以外的其他行為和活動。對香港特區的任何機構、組織和個人，到底應作如何要求，這是香港特區需要考慮的。

例3、第37條規定：“香港特別行政區永久性居民或者在香港特別行政區成立的公司、團體等法人或者非法人組織在香港特別行政區以外實施本法規定的犯罪的，適用本法。”這在法理上屬於刑法的屬人管轄問題，與香港基本法第95、96條的規定也是有關係的，到底如何適用、要做些什麼才能適用，與外國、與內地的適用機制如何，要相結合作全盤性的研究。

例4、第38條規定：“不具有香港特別行政區永久性居民身份的人在香港特別行政區以外針對香港特別行政區實施本法規定的犯罪的，適用本法。”這在法理上是屬於刑法的保護性管轄問題，與香港基本法第95、96條的規定也是有關係的。到底如何適用、要做些什麼才能適用，與外國、與內地的適用機制如何，要相結合作全盤性的研究。

例5、香港和國際社會都有人批評香港國安法“以言入罪”的問題。這是對香港國安法和“一國兩制”下香港刑法的污衊。根據中國憲法和“一國兩制”的原則，任何反對的言論既非都可以入罪，但也並非都不可以入罪。根據香港國安法第4條確認的《公民權利和政治權利國際公約》的規定，言論也是行為，到底什麼言論屬於犯罪，要求立法禁止，該公約有實體的和程序的要求。對香港基本法所保留的保障維護國家安全的法律中，例如《刑事罪行條例》列明的“叛逆性質的犯罪”、“煽動罪”等罪行，也都屬於該公約認定的犯罪。“罪與非罪”的界限，也是香港特區要下功夫作出區分的。

例6、香港和國際社會都有人以為香港國安法可以“隨意抓人回內地審判”，這屬於誤解。“一國兩制”是有地域界限的，香港國安法第55條有明確的程序和實體要求，在此不必贅述。但第57條對有關案件的訴訟程序事宜的實施細則還未作出規定，香港特區行政長官會同國安委應當考慮如何制定實施細則，才能符合香港實際情況以及落實香港國安法確認的《刑事訴訟法》等相關法律的規定。

例7、香港國安法第60條對駐港國安公署及其人員執行職務的行為、持有駐港國安公署制發的證件或者證明的人員和車輛、該公署及其人員的非執行職務的行為，在司法管轄、行政執法和其他權利和豁免等方面應作如何作出規定或區分，與其他中央駐港機構及其人員有何異同，可否享有等於或高於香港紀律部隊及其人員的權利和管轄豁免，都是需要認真、精細研究的。

例8、香港國安法第61條對駐港國安公署履行職責，要求香港特區有關部門提供必要的便利和配合，制止並追究妨礙該等職務執行的行為，到底如何提供便利、如何配合、對妨礙的行為如何懲處，都要在符合香港實際情況，又符合香港基本法附件三的全國性法律和其他有關法律的前提下，由行政長官會同國安委制定相應的實施細則和配套立法來落實。

例9、對危害國安犯罪的審理涉及的國家機密、商業秘密和個人隱私，香港將涉及三方面的人員：一是香港特區的執法、司法機關及其人員；二是辯護人或訴訟代理人的律師；三是配合辦案的有關機構、組織和個人，他們都具有保密義務。對該保密義務，到底應當作統一處理，還是區別對待，也都要由行政長官會同國安委制定相應的實施細則和配套立法來落實。這也是香港特區在基本法第23條的立法上制定“竊取國家機密罪”的禁止性規定所要考慮的事項。

五、香港國安法及其“雙執行機制”應當協調運行

香港國安法及其“雙執行機制”應當與其他有關法律協調運行，不可偏廢。理由是：

（一）根據香港國安法第44條規定的指定法官處理危害國家安全犯罪案件，不論是實體性，還是程序性，都應當由各法院的指定法官審理，他們對審理涉及國家安全案件要遵守一定的規則，包括但不限於國安法的特殊性規定優於基本法的一般性規定；國安法和基本法的規定又優於本地法律有類似內容的規定；涉及國安案件的與不涉及國安案件有不相同的程序規則等規則。

（二）上述香港國安法的特殊性規定優於基本法的一般性規定是在兩者不可能同時適用的情況下才發生的。在兩者可以同時適用或其他情況下，國安法和基本法的法律地位是等同的，並不發生何者為優的問題。例如：國安法規定了國安委的組成，就不能適用基本法對行政會議組成的規定。又如：國安法沒有規定行政長官作出重要的國安決策要征詢國安委的意見，基本法卻規定行政長官作出重要的決策要征詢行政會議的意見，但兩者不發生優先適用的問題。由於國安法又是基本法的組成部分，行政長官作出重要的國安決策就應當征詢國安委的意見。對此，也不發生所謂“越權無效”的問題。

（三）“雙執行機制”包含行政長官會同國安委通過實施細則、提交法案或修訂草案，以建立健全相關的國家安全的法律制度和執行機制。根據香港國安法第14條規定，“香港特別行政區維護國家安全委員會的工作不受香港特別行政區任何其他機構、組織和個人的干涉，工作信息不予公開。香港特別行政區維護國家安全委員會作出的決定不受司法覆核。”在此，“任何其他機構”包括司法機構，“決定”包含意見和建議。

（四）與香港基本法解釋權的規定不同，香港國安法沒有授予香港特區法院在審理國安案件的解釋權，也就是說，香港特區指定法官在審理國安案件時對國安法條文只有適用權，不可能通過解釋國安法的條文宣告該法的實施細則和配套立法與之相抵觸，而無效作廢。

六、小結

附帶兩點：一是香港國安法列入基本法附件三，根據1990年4月4日的國家主席令和全國人大相關決定，香港國安法就是基本法的組成部分，但兩者對同類問題有不同的規定，就有特殊性條文和一般性條文的分別，特殊性條文優於一般性的條文。香港國安法的特殊性規定就優於香港基本法的一般性規定。但對同類問題只有基本法作了規定，國安法沒有規定，則可以適用基本法的一般性規定，不能視為無法可依或越權無效。二是從維護和保障香港的國家安全來說，基本法第23條的立法也是香港國安法體現的國家安全法律制度和執行機制的整個體系的組成部分。這樣才可能深入理解香港基本法以及列入該法附件三的香港國安法在維護和保障香港國家安全方面的重要意義。最後要說明本文沒有窮盡“雙執行機制”涉及理論上和實踐中的全部問題，這是有待發生後可以應對和處理的問題。

（作者係華南師範大學港澳青少年教育研究中心客座教授，本文為《紫荊論壇（第69期）》獨家文章，轉載請註明來源）