紀緯紋 | 香港中文大學香港亞太研究所城市與區域發展研究中心副研究員
張銜春 | 浙江大學公共管理學院土地管理系百人計劃研究員、香港中文大學亞太研究所榮譽副研究員、浙江大學新型城鎮化研究院特聘研究員

近年來粵港澳大灣區建設取得積極成效，但是區域融合發展在制度環境和制度安排層面目前還存在 缺失和障礙。香港可以在國家和區域發展中發揮好新時代國家窗戶、超級聯繫人和大灣區人的角色 ，特區政府需要發揮積極有為的引領作用，對現有的和未來發展所需的制度環境和制度安排作出實質性的變革和創新。

粵港澳大灣區亟待打破體制障礙完善制度安排

自2017年簽訂粵港澳大灣區發展的框架協定和在2019年初落實粵港澳大灣區發展規劃綱要(以下簡稱規劃綱要)，深化粵港澳三方融合發展的正式工作至今已進入第四個年頭。然而四年來，融合發展過程深受來自國內外重大事件的現實挑戰，例如中美關係惡化和去全球化趨勢為區內的國際經貿活動帶來的負面打擊、香港社會的內部矛盾阻礙了其深入融合大灣區的進程；三年之多的新冠肺炎 疫情更是突發地和無情地中斷了粵港澳三地間的經貿和市民的日常往來，嚴重限制了區域融合發展的步伐。此等大事件的發展清晰展示出粵港澳大灣區在融合過程中所面對的挑戰和條件的不足，尤其體現到粵港澳三方在經濟和社會的融合運行上所面對的種種困難、並反映於制度體系上——包括 正式的和非正式的制度環境和制度安排——的明顯缺失和障礙。粵港澳大灣區作為國家級重要發展戰略，在當前時不予我的形勢下，粵港澳三方必須及時打破融合發展過程中的種種體制障礙並完善區域高質量發展所需的制度安排，這不只是爭取整個區域更具效益的融合發展，更是要完成好實踐國家賦予的發展目標。

對於香港來說，隨著社會主要持份者更多和更深刻認清全新的國際形勢和國家發展格局所帶來的經 濟與社會發展的觀念和模式的範式性改變，香港必須及時釐清自身在新時代和新格局下所應發揮的功能與扮演的角色，包括：在定位方面，提升金融、航運物流等領域的國際中心功能的策略與措施；在功能和空間上，通過交通基建、市場和產業等系統整合，促進生產要素在區內的有序流動，發揮對珠三角的經濟和社會發展的拉動與引領作用等。本文認為，在規劃綱要、「一帶一路」倡議、 國家「十四五」規劃和中共二十大報告對香港未來經濟與社會發展的願景規劃和指導下，香港可以在國家和區域發展中發揮好新時代國家窗戶、超級聯繫人和大灣區人的角色。其中，香港特區政府 需要發揮積極有為的引領作用，對現有的和發展所需的制度環境和制度安排作出實質性的變革和創新。本文將從城市、產業和社會三個層次就區域高質量發展的制度構建作出討論。

香港應從對內對外兩方面推動區域一體化的制度融合

在過去半個世紀，香港以一個小型城市經濟體的身份成功扮演了中國對外開放的門戶角色。通過充分利用其地理位置、中西文化匯粹和制度方面的優勢，有效地與對國際市場不甚了解的內地客戶和對內地市場充滿興趣的國際客戶溝通、協調了製造和運輸等全球生產鏈環節，充分地發揮了中間人的功能。從制度發展的視角看，雖然在此數十年的互動過程中香港與珠三角市場發生了結合和分工的情況，更出現著名的「前店後廠」分工模式，但香港總是強調自身與國際市場的接軌和有著達到國際標準的商事制度，並維持著與珠三角市場的明顯差別與分割，而且兩邊的市場和社會的運行體制也沒有深度的對接。

粵港澳大灣區框架的出臺，正是要打破「粵—港—澳」的分割，推動三邊的經濟和社會深度的融合 ，以跨越區域內部進一步整合所面對的瓶頸，並以「一個區域」來更好適應新時代和新格局下的全球和國家的政治經濟環境。本人認為，在對外方面，香港仍會在國家深化對外開放中有著重要的地位，將作為新時代國家門戶，代表著整個粵港澳大灣區開展「引進來」和「走出去」。它不再只是一架接駁外國和內地兩套不同經濟體系的橋，發揮著一般的中間人作用，而是發展成為一片過渡區域，有著更綜合的功能、更全面發揮超級聯繫人的作用。這必然帶出粵港澳三套經濟和社會運行體制上既有融合，亦保持有利自身發展和對外接觸的差異。從政治經濟概念和世界發展範式而言，這標誌著香港未來的發展既需要持續與傳統歐美市場在制度上進行對接，同時需要在中國式現代化 和全球南方市場興起的過程中，聯手粵澳構建出一套適應新市場乃至更現代化的制度。

對內方面，香港必然經歷不同領域的循序漸進的融合，終將與粵澳共同達到區域一體化的發展程度。為此，香港必須追回過去三年被新冠肺炎疫情纏繞下所失去的寶貴光陰，及時就區域融合中 不同領域所需的制度環境和制度安排進行研究並加以落實相應工作。重點必然是流動與結合。一是交通基建與運輸服務的融合，並形成同城化和公交化所需的制度環境。例如除了當前在社會上 展開討論的高鐵服務公交化外，往來新界北區與深圳的跨境巴士服務公交化、「港車北上、粵車 南下」等交通事宜亦可加以考慮，這將涉及調整邊檢與海關制度和優化相關措施安排。二是協調關乎民生的各類異地行事和異地辦事的制度安排，例如交通卡、醫療藥械、社會保障，以及各類證照的互通和異地辦理，其必然涉及後臺的貨幣結算、社會資源配置、認證標準等領域的協調， 以及個人資料聯網使用和保存等較為敏感的制度安排。三是產業發展和要素市場的融合，掃清因 為現有的行政分割和絕對競爭思維所引起的保護主義所帶來的障礙。通過政府之間的協商形成合理的市場准入、監管等制度安排，促進產業活動按區內市場的特點實現空間上的分佈配置、甚至在區內形成較完整的產業鏈；資本和勞動力等生產資料在粵港澳大灣區有序、順暢和按市場規律的雙向流動。例如雖然國家賦予香港作為國際金融中心、航運物流中心等定位，但香港並不應通過消極手段壓抑珠三角其他城市的金融或航運發展，而是通過在人才措施(如較寬鬆的簽證條件 )、創業(如多元化的支持與保障環境)、集資(如健全的金融市場和多元化金融工具)等方面構建更具競爭力的制度環境和制度安排，努力鞏固其自身在國家和全球的優勢與地位，並拉動金融和物流行業在整個粵港澳大灣區的發展，與粵港澳大灣區其他城市形成良性的競合關係。四是完善區域主要持份者之間的溝通機制，既為區域更好發展提供不同平臺，亦便利一方在制定地方政策措施的過程中，充分從對方角度瞭解有關政策措施對另一方的影響，以實現雙贏。例如一方的招攬人才政策不會被另一方看為是挖空當地人才庫的手段。

香港須構建完整發展型制度系統探索新產業合作模式

在當前全球政治動盪、全球化經濟發展方向不明的大環境、並且城市和區域發展日益強調競爭力的背景下，香港的經濟需要擺脫過去港英政府「不幹預」的思維和其以管理為主的行事作風，實現特區政府強而有力的掌舵和深化積極有為的發展取態，推動支柱產業的長遠發展。重點策略之一是整合當前特區政府行政架構內碎片化的工作，構建完整的發展型制度系統。重點策略之二是香港必須加強從區域層級作出政策考慮、並利用地理優勢，首先聯手深圳積極探索嶄新的產業合作模式。

針對當前科層式行政架構導致產業用地、勞動力供應、人才培訓、資金援助、科創與知識產權等政策不協調和措施碎片化的情況，特區政府應落實以要素導向方式組建「決策—規管—營運」三 層式工作模組，配合制度化的業界共建和參與，以及官學產研等持份者的互動合作，通過恆常研究結果支撐在決策層面制定能與城市總體發展相協調的產業發展戰略、在產業層面協調不同政府 部門和業界持份者訂定各類規管和產業推廣工作、在企業日常營運層面通過建立實體和網絡綜合平臺提供便利企業營運需要的一站式服務，藉此形成極具吸引力和全球競爭優勢的市場環境，鼓勵企業作出投資和便利企業的經營。

至於後者，目前雖然有CEPA等便利企業在粵港澳大灣區內異地投資和發展業務的安排，但粵港澳三地的產業活動欠缺可以創造更大協同效益的制度化安排。本文認為，按產業活動性質通過港深兩地政府(城際)或粵港澳三地政府(整區)聯手構建實體空間和虛擬空間來加強各方的產業聯通，例如設立國家級實驗室和金融工具沙盤等「點」、完善科創走廊和金融走廊等「線」，以及組建線上金融平臺、物流園與港口群網絡「面」，形成全面的和立體的產業空間結構；並通過制定相應的措施來促進例如技術轉移等創新要素的跨界流動、區域層面的業務合作和分工。具體而言，一方面可以利用河套區和北部都會區的發展作為契機，打造「香港北+深圳南」的港深協作模式和融合空間；另一方面，按不同產業的條件，或以河套區為核心，聯網香港落馬洲、中環和深圳福田、前海等重點區域；或打造產業飛地的「1+1」聯動發展模式。目的為通過建設高度制度化的空間來匯聚勢能、並產生協同發展效應，為企業創造更大經濟利益、為產業打造大灣區地理標誌和高端產業標準，最終為香港和整個區域帶來巨大經濟和社會效益。

依靠社會融合和民心相融 創建促進大灣區融合的制度環境

同時，粵港澳大灣區的高品質發展需要依靠粵港澳三地社會的融合，借著彼此的民心相融創建促 進區域融合的制度環境，才可以與上述的城市和產業層面的措施相輔相成。其中國民和區域身份建立是非正式的制度環境的重要組成因素。雖然香港已回歸祖國26年，但建立國民身份的工作可謂是乏善可陳。曾有調查顯示，香港市民的國民身份認同程度在2008年北京奧運會時達到高峰，但隨後逐步下降。進入2010年代後，香港社會否認中國人身份甚至是反對國家的一股勢力更明顯冒起，其強大的組織能力和有效的「播獨」手段在兩次社會暴力事件中表露無遺。相對而言，愛國愛港和支持區域融合的力量雖然一直存在，但它們的組織能力和聲勢不及對方，在過去數年更是處於弱勢。這對在香港社會構建國民身份和「大灣區人」身份造成深遠的傷害。

 所謂亡羊補牢，為時未晚。在香港國安法實施和社會恢復平靜後，香港特區政府和愛國愛港力量必須聯手有效扭轉上述的惡劣形勢。其中，促進民間交流是增進粵港澳三地人民相互認識、消除 誤解偏見、深化彼此信任和加強對「大灣區人」身份認同的重要「軟手段」。就算只是著眼現實利益，深化交流將有助香港市民在大灣區內其他城市發掘更多生活和工作的機遇與選擇，同時亦有助大灣區內其他城市的市民進一步認識香港、甚至選擇留港工作和生活，擴大香港的人才庫。 除此以外，本文認為通過有系統和恆常的文化活動和體育活動的交流與合作，有助打造區域性話題，並加強對中華文化的傳承和創新的使命。例如在眾多藝術文化中，粵劇既代表著華南地區的文化，亦是中國傳統文化之一，在粵港澳大灣區的文化交流中存在著雙重的傳承意義。雖然粵港澳三地在21世紀之初共同成功申報粵劇為聯合國教科文組織的人類非物質文化遺產，但針對粵港澳三地市民對粵劇的興趣薄弱和認識不足，建議有系統地通過舉辦興趣班向粵港澳的中小學生推廣粵劇和物色接班人、組織一系列粵劇學生比賽促進三地的頻繁交流、利用香港西九龍劇曲中心和廣州粵劇院等地標場地增加三地粵劇團體的互訪與表演，提升香港的粵劇文物館和廣州的粵劇藝術博物館等場地展覽質量並組織市民參觀來增強宣傳和教育效果，以及加強粵劇作為地方文化的學術研究，從民間娛樂到文化研究展開多層面交流與合作。同樣的交流與合作形式亦可於以「一盅兩件」聞名的飲茶習慣展開，由推廣茶樓文化、研究茶樓建築，到傳承茶道哲學，均可以成為粵港澳三地民間文化交流的重點。在體育方面，龍舟競技與節日文化、聞名於全國的南粵足球 等也是民間交流的可選擇項目。就後者來說，粵港之間有著歷史悠久的「省港杯」，但它只是一 年一次的交流。在粵港澳大灣區的框架之中，可籌建大灣區足球聯賽，廣邀三地11市組隊參加， 使之成為一個週期長和覆蓋面廣的交流項目，更可以帶動周邊經濟活動與市場的發展。

而這些交流活動的有效落實，必須有完善的配套環境與措施安排，這反過來便是倒迫制度環境和制度安排進行改革，以及交通基建與服務等方面的不斷完善。例如上述的邊檢制度能否實現簡化，只檢入不檢出?能否引入港深巴士、小巴甚至的士等多元化跨界運輸服務，來倒迫現時較為昂 貴的鐵路車費下調?粵港澳三地政府應通過已成網絡的交通基建，配合創新的政策措施鼓勵更多跨界運輸服務的供應，以全力打造一小時生活圈、兩小時高鐵圈等出行環境，創造更大的時空壓 縮效應，最終實現粵港澳三地的共榮共融發展。

本文發表於《紫荊論壇》2023年5-6月號