曾   悠 I 澳門創新發展研究會副理事長 

梁嘉豪 I 澳門經濟學會青委會副主任

澳門已有明確的大健康產業發展方向，在中醫藥發展上已建立新的註冊制度。未來澳門應發揮自身制度優勢、對接國際及葡語國家的平臺優勢和政府一站式服務優勢，多措並舉發展大健康產業 ，將其打造成為經濟多元化的重要組成部分。

一、研究背景

人口老化成為全球人口發展的趨勢及挑戰，大健康產業正是順應人口老化的中長期趨勢應運而生的，長達三年的新冠肺炎疫情更是提高了人們對健康的重視，加速了大健康產業的發展進程。對於澳門而言，大健康產業在澳門經濟適度多元發展策略中佔有重要地位，排行澳門新興產業之首 。澳門行政長官《2023年財政年度施政報告》明確提到，澳門特區政府堅持不懈地採取「1+4」 適度多元發展策略，優化產業結構。「1」是做優做精做強綜合旅遊休閒業，「4」就是持續推動大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等四大重點產業發展。其中，在加快大健康產業發展方面，澳門將加強與北京協和醫院合作，以建設國家區域醫療中心為契機，致力發展 面向粵港澳大灣區及周邊地區的區域性的腫瘤治療、醫學美容及其他專科治療服務。可見，澳門已有明確的大健康產業發展方向。誠然，社會仍有疑慮——澳門發展大健康、中醫藥會有什麼優勢，會否受到市場規模細小、人才不足、土地匱乏等條件的制約。

本文認為，澳門具有區域優勢，在中醫藥發展上已建立新的註冊制度，可藉著制度優勢、對接囯際及葡語國家的平臺優勢和政府一站式服務優勢等，從大健康產業大盤中分到發展紅利，同時也為澳門自身人口老齡化問題找到解決方案。因此，本文旨在對澳門大健康產業發展的重點工作進行疏理，解析產業發展正在面對的問題，並在此基礎上提出若干政策建議。

二、澳門發展大健康產業的重點工作

(一)寫入澳門「二五」規劃作整體佈局

澳門第二個五年發展規劃寫道：2021至2025年間，積極培育發展以中醫藥研發製造為切入點的 大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等重點產業，實現經濟適度多元可持續發展 。其中，在大健康產業發展章節上提及三大重點策略:一是完善法律制度和政策，健全中醫藥審批體系。透過建立全面及規範化的中藥藥事活動管理及中成藥註冊制度，強化中藥的質量安全監管，提升澳門生產中藥的出口競爭力。同時，設立藥物監督管理局，負責藥物的審批、註冊和管理，為中藥行業的長遠發展創設更有利的條件。這點策略為澳門的中醫藥研發製造奠定制度優勢 ，在區域中打造嚴審嚴管高效的中醫藥發展環境，增強市場信心。二是加強中醫藥產業的招商引資。吸引國內外優質的醫藥研發中心、檢測中心、貿易商等落戶澳門，逐步形成以中醫藥為主導的創新研發、技術成果交易、產品商貿合作的國際化中心。吸引大型藥企落戶澳門，並根據內地給予的惠澳政策，推動在澳門上市的中藥產品便利進入內地市場，再擴大到其他地區和國家銷售。推動中藥產品以葡語國家為突破口，逐步拓展非洲、歐洲、東南亞等區域市場。這個策略是把澳門國際自由港和澳琴一體化發展的綜合優勢發揮到大健康產業之中。三是鼓勵澳門醫療機構與外地醫療機構合作，引入優質醫療技術和管理人才，為澳門居民提供多元醫療服務，發展醫療旅 遊產業。這個策略是為使醫療旅遊作為大健康產業的一個分支，充分用好澳門旅客市場龐大的優勢。

《2023年財政年度施政報告》進一步部署推進中藥檢測中心的建設。有效實施《中藥藥事活動 及中成藥註冊法》，協助企業在澳門開展中成藥註冊，並爭取經澳門註冊的中成藥產品在橫琴粵澳深合區生產和有序進入內地及國際市場。進一步發揮粵澳合作中醫藥科技產業園的平臺作用， 持續運用「以醫帶藥」模式，推動中醫藥國際化。
(二)建立中醫藥註冊管理制度

中醫藥產品講求信心、科研及質量保證，澳門特區政府在2022年正式實施《中藥藥事活動及中成藥註冊法》，在立法註冊及藥物監管及中醫藥各項發展中創立新制度，加強中醫藥行業制度化 、專業化和國際化發展，提升了社會對中醫藥業的發展信心。《中藥藥事活動及中成藥註冊法》 實施近一年，已吸引了內地大藥企來澳發展，中藥藥事活動監管不斷完善，中藥產業成長迎來了新局面。澳門亦進一步完善相關配套制度，出臺《中藥藥事活動及中成藥註冊法施行細則》行政法規。此法規主要內容包括：一是中藥藥事活動的監督及運作。明確藥物監督管理局為監管實體 ，規定中藥藥事活動準照相關程序，並為中藥進出口批發準照及中藥房準照建立「一站式」發牌程序及「臨時準照」制度。二是中成藥註冊及審批。法規訂定申請中成藥註冊、續期及更改的要求，以及中藥材、飲片或提取物進口澳門所需提交的資料及相關程序，並訂定中成藥審評專家顧 問委員會的組成及運作方式等等。另設有過渡規定。

(三)不斷提升中醫藥科研實力

澳門第二個五年發展規劃指出，支持科研人員參與國際組織的傳統和天然藥物的標準制定工作， 推動中藥標準國際化；進一步投放資源，推動中藥經典名方研發、創新中藥研製與開發、中藥質量控制及標準化技術、中藥保健品開發等。研究配套相關政策，促進生物醫藥及中醫藥等在生產鏈條相關環節與橫琴的協同分工。

國家重點實驗室是國家科技創新體系的重要組成部分。澳門大學與澳門科技大學於2010年聯合設立中藥質量研究國家重點實驗室。此重點實驗室着力推動中醫藥國際化、產品創新及現代化，以科學化的手段進行藥性檢測及質量控制，也為澳門培養高端中醫藥人才提供平臺。近年來，中藥質量研究國家重點實驗室聚焦以中醫藥研發及製造為切入點的大健康產業，完善科研人員參與產 學研的激勵制度，提升產學研深度融合機制，逐漸走出一條澳門高等院校科研成果產業化的道路 。此外，透過發揮科研優勢，國家重點實驗室已與美國藥典委員會、歐洲藥典委員會和中國食品藥品檢定研究院建立合作機制，為中藥質量制定標準，推動中醫藥科學化、標準化和國際化。

2021年底，澳門轉化醫學創新研究院揭牌成立，由中國工程院院士鍾南山擔任研究院的指導委員會主席。研究院首階段的任務旨在推動中醫藥及生物醫藥領域的成果轉化，並會對高質量科研成 果進行挑選，為相關項目轉化提供支持和服務。近期推進的成果轉化項目包括澳門大學研發的碳量子點腫瘤免疫治療技術、糖尿病足傷口敷料等具有前景和潛力的項目。
(四)成立藥監局

2022年元旦，澳門成立藥物監督管理局，標誌着澳門藥物監管進入新階段。該局的重要使命就是配合落實中成藥註冊制度，支持中藥產業發展。具體包括：負責研究、統籌、協調及落實澳門特 區藥物監督管理範疇；推動制定和完善小型醫療器械的註冊管理制度及依法進行審批等。

成立以來，藥監局切實執行《中藥藥事活動及中成藥註冊法》，持續向中成藥註冊申請人提供註冊程序前諮詢服務，有助縮短中成藥研發和審批週期，加快中成藥取得註冊及投放市場的進度。 截至2022年底，共提供超過230次中成藥註冊程序前諮詢服務。2022年7月，推出了中成藥網上申請服務。另外，藥監局和經科局等一起推動《促進中醫藥產業發展先導資助計劃》出臺實施，支持澳門製造的傳統外用中成藥在內地註冊，減輕相關成本。藥監局正分階段將更多不同類型的小型醫療器械的進口納入管理，為小型醫療器械註冊監管制度立法工作做好前期準備。

(五)離島醫療綜合體

落成啟用 2011年，澳門特區政府推出的《完善醫療系統建設方案》，明確把興建離島醫療綜合體作為醫療事業未來的重點項目。經國家衞生健康委員會推薦，澳門特區政府與享負盛名的北京協和醫院進行公私營合作，為澳門離島醫療綜合體的營運、管理提供專業服務。目前，離島醫療綜合體主體工程已落成，2023年分階段啟用，約42萬平方米的總建築面積由綜合醫院、輔助設施大樓、中央 化驗大樓、綜合服務大樓、員工宿舍大樓、護理學院、康復醫院組成。急診大樓的調整工程已於 2023年1月下旬竣工，中央化驗樓擬於2023年上半年落成，屆時離島醫療綜合體第一期工程將全 部完成。據澳門特區政府消息，離島醫院初步計劃設立腫瘤治療中心、心臟中心、腦科中心、移 植中心、消化病中心、婦科中心、產科中心、兒科中心、生殖醫學中心、醫學美容中心、傳統醫 學中心、健康管理中心等特色科系。

離島醫療綜合體是澳門醫療發展的重要里程碑。它藉著管理模式的創新，對現行醫療系統進行質量的提升，既提高營運效率，又給居民更多就醫選擇，讓澳門居民大病不出澳。離島醫療綜合體的使命，除了提供公立醫院服務外，也包括引入高端醫療服務，探索發展大健康產業。

(六)綜合度假村參與康養元素發展

澳門正透過「旅遊+」發展模式，加快建設集美食、度假、觀光、購物、娛樂、文化、醫療、體育 等元素為一體的綜合旅遊休閒目的地，不斷豐富澳門世界旅遊休閒中心內涵。2022年，澳門特區政府已完成修改《娛樂場幸運博彩經營法律制度》及配套法規，要求博彩企業加強開拓國際客源，推動會議展覽、娛樂表演、體育盛事、文化藝術、健康養生、主題遊樂、美食之都、社區旅遊 、海上旅遊等非博彩元素。

2022年12月16日，澳門特別行政區與獲娛樂場幸運博彩經營判給的六家公司簽署了《澳門特別行 政區娛樂場幸運博彩經營批給合同》，批給期限均為十年，合同自2023年1月1日起生效。六家公司承諾計劃投資1,087億澳門元(下同)開拓外國客源市場及發展非博彩項目。其中，已有綜合度假村企業提出構建城市養生康健旅遊地標、設立高端康養醫療中心提供一站式保健服務。也有公司表示引入包括醫療旅遊等相關產業，打造具規模的一站式健康養生休閒生活區。相信未來會有更多博彩企業加入大健康產業的發展，改造康養客房，對準高端客源，推出更多元的康養美容等服務。可以預期，在非博彩投資下，澳門大健康產業發展將呈現新景象。

三、發展大健康產業的優劣勢

(一)優勢 

1、國家重點支持發展的優勢。大健康產業是澳門經濟適度多元發展的重中之重，相關工作得到國家的大力支持，2022年澳門特區政府與經國家衞生健康委員會推薦的北京協和醫院簽署了《澳門特別行政區政府社會文化司與北京協和醫院合作協議》便是一大例證。協議指出，澳門特區政府將在醫療衞生服務、醫學教育、科學研究與成果轉化等方面與北京協和醫院開展長期合作，向成為國家區域醫療中心的目標發展。相關項目是國家支持澳門大健康產業發展的重要合作舉措，相信在國家的大力支持下，澳門醫療衞生體系將得到跨越式的發展，成為大健康產業的一大重要支撐。

2、大健康科研和成果轉化的優勢。澳門大學與澳門科技大學聯合設立了中藥質量研究國家重點實驗室，在中藥質量評價的關鍵科學和技術問題、建設完整的中藥質量研發平臺、開展系統的轉化型研究等領域的科研工作上具有一定的學術及實踐優勢。兩所大學對科研人才培養、推動中藥現 代化和國際化，以及促進創新產品開發和轉化都發揮着積極作用，為澳門大健康產業提供有力的支持。

為支持科研項目成果加速轉化，澳門科技基金2022年批出214個項目，總金額約3.53億元，主要集中在大健康、資訊科技、工程與材料等，其中科研平臺運作初具成果，中藥研發中心引入廣藥集團、華潤三九、香雪製藥、片仔癀藥業等大型藥企，加速大健康科研和成果轉化的發展步伐。 經科局亦推出了《促進中醫藥產業發展先導資助計劃》，支持澳門製造的傳統外用中成藥在內地註冊。

3、旅遊發展基礎的優勢。澳門是國際知名的世界旅遊休閒中心，每年吸引大量國內外旅客到訪， 不少旅客來澳購買健康產品，這正是大健康產品走出去和相關品牌宣傳的重要渠道，也是大健康市場發展的潛在優勢。

「醫療+旅遊」將成為澳門大健康發展的重要策略，讓藥企、公私營醫療機構、旅遊服務等相關機構聯動發展，醫療機構的服務範圍亦將根據市場的需求而不斷豐富，有助持續提升醫療服務的素質，創造更多相關行業的就業機會，做大做強澳門醫療旅遊市場。

4、區域合作發展的優勢。澳門是粵港澳大灣區的一部分，與大灣區其他城市緊密相依，大灣區為澳門大健康產業提供了龐大市場。目前，內地已推出多項藥物及醫療器械的惠澳政策，包括：「 港澳藥械通」允許符合資格的已在澳門上市的藥品及先進醫療器械，經廣東省批准後在大灣區符合條件的醫療機構使用;簡化在港澳已上市傳統外用中成藥註冊審批，經澳門藥監局批准及已在澳門使用五年或以上的傳統外用中成藥可經簡易審批後在內地上市銷售。

此外，建設橫琴粵澳深度合作區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件。通過區域合作，澳門 可利用橫琴粵澳深度合作區的政策、土地資源、成本較低等優勢，開展兩地合作、取長補短，進 一步發揮橫琴粵澳深度合作區中粵澳合作中醫藥科技產業園的平臺作用，持續推動中醫藥國際化發展，協同發展大健康產業。

5、註冊制度的優勢。為貫徹落實澳門的中藥發展政策，配合《中藥藥事活動及中成藥註冊法》的實施，澳門藥監局已分階段公佈了多項技術性指示，涵蓋中成藥註冊、臨牀試驗等各環節的細則性技術規範。目前，《中藥藥事活動及中成藥註冊法》運作良好，有效實現企業在澳開展中成藥註冊，未來在澳註冊的中成藥產品將有望在橫琴生產，並使用「澳門監造」、「澳門監製」、「 澳門設計」標誌，有序進入內地及國際市場，為澳門大健康產業提供更廣闊的發展前景，吸引更多企業進入澳門市場。

6、出口國際市場的優勢。藥物生產質量管理規範認證(GMP)可以說是產品進入世界主要市場的 「國際通行證」，澳門藥監局可向具備條件的製藥廠發放GMP證書。目前，澳門已有2家西藥廠及 1家中藥廠取得GMP認證。橫琴粵澳深度合作區的粵澳合作中醫藥科技產業園建有符合內地及歐盟 認證標準的GMP中試生產大樓、研發檢測大樓、產業孵化基地，可為入駐中醫藥相關企業提供「一條龍」配套服務。

澳門中葡平臺的作用是中藥產品出口國際市場的重要優勢，以葡語國家為切入點，加上「以醫帶藥 」的創新模式，持續推廣中醫藥及相關應用進入葡語國家和周邊地區市場，向外弘揚中華傳統中醫藥文化。

(二)劣勢

1、缺乏現代廠房用地。眾所周知，澳門土地資源相當有限，過去大部份土地用於發展旅遊和住宅等項目，未來留用於發展新興產業的土地及廠房建築亦需要一定的時間。在土地規劃寸金尺土的情況下，澳門具備生產條件及發展廠房的用地不足，限制了大健康產業的發展。

2、大健康產業人才不足。澳門大健康產業的人才儲備不足，尤其是高端人才較為短缺。目前，澳門正推動人才引進政策的相關立法工作，但進程較為緩慢，在現時各地爭相爭奪人才的大環境下，澳門對人才的吸引力顯然較其他地方低，影響產業發展的速度，也限制了產業的競爭力。

3、營商成本高於內地。由於澳門勞動力、運輸、廠房倉儲等成本較高，一些外地企業進駐澳門後對澳門的法律、行政體制，以及澳門與內地之間貨物進出口的程序未能及時掌握，都推高了企業的營商成本。此外，牌照及準照審批流程時間較長亦是企業成本增加的一大主因，這將限制企業來澳及來澳後的後續發展和投資，對產業發展產生不利影響。

4、製藥原材料通關問題。儘管澳門正在發展中藥製造業務，但部份半成品材料因暫未有有效的規範而造成進口困難。此外，一些材料進口需醫生在場就地檢驗，其通關時間及成本亦因此增加。

四、政策建議

(一)設立大健康產業基金，選項目重點投資

設立大健康產業基金可以為產業提供資金支持，建議以政策和資金引導，促進產業創新及持續發展。產業基金亦可以選擇重點項目進行投資，對中藥的科研和產業化發展進行重點支持。尤其推動核心技術和原始創新成果轉化和產業化需較多的資金扶持，協助澳門提高中藥產業的競爭力和國際水平。此外，大健康產業基金還可以支持產業的國際交流與合作，透過相關活動進行招商引資，吸納外地先進的技術和經驗，推動大健康產業高質量發展。
(二)引進大健康企業，集聚高專業人才

大健康產業是一個具有巨大潛力和發展前景的產業，以中醫藥研發製造為切入點的大健康產業將是澳門產業多元化發展的重點。為豐富產業發展的內涵，建議持續引進大健康企業、大健康科研團隊及相關專業人才，加快人才引進政策的相關立法工作，通過引進相關企業、人才和技術，強化大健康產業的科研和創新能力。同時，亦需加強本地人員的培訓，鼓勵中小企參與大健康產業發展，為產業的發展提供更多的動力和支持。
(三)加強向國際社會推廣澳門中藥註冊制度

澳門中藥註冊制度需在國際上獲得更高的認知及能見度，才能更好地推廣和發展本地中藥產業。建議強化向外推廣澳門中藥註冊制度：一是強化對外的產品、制度及扶助政策宣傳和推廣工作，支持本地藥企及其產品「走出去」，開拓更多市場。二是支持業界通過參與國內外不同的國際會議、學術論壇等活動，宣傳澳門中藥註冊制度的優勢和特點。三是澳門可以積極參與國際相關標準的制定 和推廣活動，加強澳門中藥的國際認可度和競爭力，提高中藥產業的國際影響力和地位。四是通過上述的工作，在推廣澳門中藥註冊制度的同時，吸引外地企業「走進來」，進駐澳門並豐富澳門大健康產業業態發展。
(四)爭取國家放寬外用中成藥的上市年期限制

目前國家對澳門的外用中成藥在內地上市前有五年的年期限制，這對產業的發展造成了一定的制約。建議澳門可以加強與國家相關部門的溝通和協調，積極向國家反映澳門中藥產業的實際情況和發展需求，爭取放寬這一限制，以促進外用中成藥的投資、研發和上市，進一步促進產業發展。同時 ，澳門亦需持續提升中藥創新和科技研發水平，提高中藥產品的質量，從而提高中藥產品的市場競爭力和發展潛力。
(五)舉辦澳琴大健康產業優質產品展和國際中醫藥應用及學術論壇

利用澳門會展業的基礎和實力，發揮澳門會展業的優勢，帶動大健康產業聯動發展。建議：一是舉辦澳琴大健康產業優質產品展，以澳琴兩地一展會的合作，展出澳琴生產的健康產品、技術及相關的服務，同時邀請國內外相關企業和機構參展，加大大健康產業與其他企業和機構的交流和聯繫。 二是組織國際中醫藥應用及學術論壇，現時澳門多所大學均有卓越的中醫藥研究及學術成就，通過論壇建立大健康領域專家和學者的交流平臺，宣傳澳門大健康產業的發展優勢。

(六)放寬醫療旅客和服務人員的通關限制，規範中藥原材料的通關標準

「醫療+旅遊」是大健康產業的一項重要發展項目，簡化國際醫療旅客進入澳琴的限制可以促進大健康產業的發展，吸引更多國際醫療旅客來澳接受醫療服務。建議：一是澳門及橫琴可以積極向國 家提出簡化相關手續和限制，讓澳門的外籍勞工及國內旅客簡便多次進出澳琴的手續。二是讓內地醫療旅客多次入境澳門、延長簽證的期限，進一步簡化相關申請手續和限制，推動大健康產業的發展。針對中藥原材料的通關方面，建議政府與企業持續保持溝通，並與內地海關進行協商，理順中藥原材料及半製成品的通關安排。

本文發表於《紫荊論壇》2023年5-6月號