石琤 I 嶺南大學研究生院、政策研究院研究助理教授
現時香港已進入「超老齡化社會」。突如其來的新冠肺炎疫情放大了香港原有安老服務的不足和缺陷，導致老年人感染率和死亡率居高不下，反思安老服務是現今必須面對的課題。本文從供需角度分析疫情期間香港長者面對的困境以及安老服務受到的衝擊，進而提出後疫情時期完善安老服務政策的建議。
疫情下香港長者健康面臨很大風險
2022年之前的四波疫情中，香港的染疫情況基本可控。然而，第五波疫情來勢迅猛，奧密克戎（Omicron）變異病毒株傳播力強，香港防疫線嚴重失守。而病毒的快速傳播和防疫措施的出台對長者的健康和基本生活都產生了重要影響，具體表現在以下幾個方面：
第一，長者的感染率和病死率居高不下。長者普遍身體機能開始退化，免疫功能隨之下降，多患有慢性病，因而不僅感染病毒的風險更高、感染後更難康復，還會誘發其他的疾病。除了自身體抗力的原因，在第五波疫情初期，長者的疫苗接種率也一直較低，80歲或以上群組仍有30％即約十二萬人因不同原因未接種第一針疫苗。而無接種疫苗的群組感染新冠病毒後，死亡率更高。據統計，超過95%的死亡個案為60歲及以上長者，70%為80歲及以上長者。同時，因為社會支持不足，長者獲取疫情和健康方面信息的能力較差，對風險的感知能力和重視程度不強。長者不僅自身患病的風險高，也成為疫情防控中的薄弱環節。
第二，疫情加劇了長者的社會隔離和孤獨。疫情期間，為降低感染風險以及遵守社交距離限制措施，長者普遍減少了外出和社交。同時，社區服務大多只維持有限度運作。在疫情嚴重時，長者活動中心甚至會完全停止運作。一項由嶺南大學開展的調查發現，近七成被調查的長者服務機構員工表示「偶到服務」和「社交及康樂服務」在疫情期間完全停止，九成表示疫情令長者缺少社交生活，並有七成認為長者的孤獨感從而增加。香港城市大學的一項調查也發現長者的孤獨感在疫情期間明顯增加。孤獨感增加的問題對於獨居的長者而言更為嚴重。據估算，獨居長者佔老年人口的13%。另外，為避免疫情在安老院傳播，安老院幾乎都採取了嚴格的探訪制度，限制親友的探訪，導致院舍長者無法像往常一樣與家人和親友接觸。
第三，失能和失智群體面臨更嚴重的挑戰。疫情期間，社交距離限制等防疫措施為失能和失智人士的日常生活帶來更多的挑戰。儘管香港沒有在疫情期間實行封閉式管理，但為了降低感染的風險，整體的社會支持大幅減少，社區安老服務暫停或有限提供，導致有照顧需求的長者無法獲得社區日間照料中心或是在家中接受上門服務。與此同時，一項研究也表明，認知障礙症患者中，感染新冠病毒比未感染新冠病毒的群體死亡風險增加了25%。
第四，長者的家庭照顧者（亦稱為護老者）的精神和心理健康受到嚴重影響。一方面，疫情期間，原本的社區服務停擺，照顧負擔全部轉嫁給家庭照顧者，照顧者壓力倍增。另一方面，照顧對象（即長者）可能出現異常的行為和心理問題，從而進一步增加了照顧者壓力。因此，疫情期間，家庭照顧者容易出現情緒問題，精神健康亦可能惡化。
疫情期間香港安老服務嚴重短缺
疫情期間，社區照顧和支援服務停滯、院舍服務實行幾乎封閉的管理措施，長者原有的養老方式被打破。首先，社區支援和照顧服務幾度暫停供應。隨著疫情的反復，為居家長者提供的上門服務或日間照料服務停止或大幅度減少供給。社區支援服務，例如長者活動中心，在疫情嚴重時也會立刻關閉。在此期間，一些安老服務機構也嘗試了新的服務供給方式，特別是遠程線上服務愈發得到重視。例如，基督教家庭服務中心嘗試善用科技，開展視像小組訓練等活動，以重啟服務支持，減輕照顧者的壓力。
其次，院舍服務受到重創，大批院內長者和員工染疫。相較於其他長者，安老院的長者身體一般較弱，更是屬於高風險易感群體。第一及第二波疫情時，香港社會一直都保持較低的確診數字，加上2003年抗擊「非典」經驗，特區政府及院舍也一直採取較嚴格的防疫措施，安老院舍得以平安渡過。至2020年7月，第三波疫情暴發時，136名院舍長者染疫，30人去世，死亡率為22.1%。第四波疫情時，91名院舍長者染疫，死亡率為12.1%。然而到了第五波疫情時，安老院成為了疫情的重災區，幾乎無一倖免。此波疫情中，安老院舍及殘疾人士院舍住客確診達到5萬多人，各區院舍的住客確診比例達到44%-81%。與此同時，安老院舍工作人員染疫也十分嚴重，更有一些院舍護理人員全部同時染疫。
疫情期間安老院舍受到重創
安老院舍遭受重創，主要原因是長者染疫後不能及時獲得醫療救治、院內的病毒傳播難阻斷以及院舍人手和防疫物資嚴重不足。
第一，醫療救治服務難以迅速遞送，醫療服務和長期護理服務斷接。由於第五波疫情暴發迅猛，整個社會的醫療資源都十分緊缺，醫護人員難以迅速回應並為院內長者提供服務。同時，院舍長者體弱並多患有慢性病，院內有限的醫療資源難以應付這些突發的複雜病情。一些院舍未配有醫生，而護士沒有處方權，因此無法立刻採取醫療救治服務。在疫情最為嚴重的時期，即使能夠被送往醫療機構，長者仍需在機構外等候，從而延誤了病情。另外，長者在醫院內無法獲得原來在安老院能夠獲得的照顧服務。對於不能自理、特別是患有認知障礙症的長者，好的護理服務對他們的日常生活極其重要。因此，當時出現了醫療服務和長期護理服務「雙缺位」的情況，即在安老院的長者等不到醫療服務，在醫院的長者得不到照顧服務。香港大學的一項研究表明，院舍長者從發病到死亡的時間為8日，而同齡非院舍長者為14日。這在一定程度上反映出當前醫療服務和長期護理服務之間的斷接。
第二，院舍環境逼仄，難以阻斷病毒傳播。安老院成為疫情重災區與其逼仄的環境有密切的關係。空間狹小、通風不暢，為病毒在安老院內傳播提供了物理條件。由於醫療資源緊張，染疫長者未能迅速被轉移至醫療機構，因而不得不在安老院內停留。同時，安老院因空間有限、人手不足等原因也無法為全部染疫長者提供所需的隔離空間，因而病毒傳播難以被阻斷，也增加了其他院友染病的風險。
由於土地資源和人力的短缺，香港安老服務的供應極為不足，已久被詬病。圖為香港一
家安老院的老人在玩遊戲
第三，缺少防疫裝備，人手嚴重不足。儘管特區政府和社會各界此前曾為安老院舍提供過防疫物資，但不足以應對來之迅猛的奧密克戎變異病毒株。院舍長者和護理人員都面臨著暴露在病毒下的高風險。在缺乏專業的醫療防疫裝備的情況下，院內護理人員仍需繼續提供照顧服務。作為密切接觸者，院內長者和員工相互感染、相繼染疫，大量前線員工缺勤。安老院人手不足的問題長期並普遍存在，但在私營安老院中更為嚴峻。
後疫情時期完善香港安老服務的政策建議
（一）在管理制度上，檢視疫情期間的應對措施，完善安老機構公共衞生應急管理預案
在疫情期間，特區政府提出了多項創新性應對舉措，社會組織也發揮了主動性以抗擊疫情，但仍存在政策性的漏洞。為了更好地應對未來可能出現的風險和突發情況，需要全面檢視疫情期間的應對措施，完善現有的安老政策和應急管理預案。針對疫情防控中行之有效的做法，應及時總結並形成制度性成果。一些臨時性的政策安排可考慮納入常規性制度安排中；而針對突發性事件的措施，可以考慮納入安老服務公共衞生應急管理預案。
此次疫情反映出，安老服務不僅要滿足長者日常的服務需求，也應具備能夠應對突發性風險的功能。第五波疫情之初，因尚未有較為完備的應急預案、做好人手和物資上的準備，導致新冠病毒在安老院舍中迅速傳播。而健全且能夠應對突發事件的安老服務體系，不僅能夠幫助長者度過災難發生時的生活難關，而且在一定程度上能夠發揮維護社會正常健康運轉的功能。
（二）在財政投入上，加大投入並優化結構，確保社區和院舍服務雙管齊下
整體上，安老服務行業人手不足普遍存在，特別在私營機構更為突出。目前，香港共有七萬餘名長者居於安老院舍，其中約半數宿位由私營安老院提供。私營安老院運營成本更高、獲得政府資助有限，所提供的服務質素大多難以與政府資助服務相媲美。正在立法会討論中的《2022 年院舍法例（雜項修訂）條例草案》，要求安老院舍在八個方面有所提升，特別提出要提高最低人手和住客人均面積。這兩項規定對於目前小型私營安老院舍帶來不小的衝擊。據估計，將有500家左右的小型私營安老機構將因此被淘汰。要提升安老院舍的環境和服務質素，只是提高標準並不是可持續的做法。如何幫助機構改善、達到所要求的標準才是真是的解決之路。另外，疫情之後，因為一些院友離世或是長者返家，私營安老院入住率出現不足的情況。2019-2020年，私營院舍平均入住率約85%；而疫情之後，入住率下跌至60-70%。一些小型私營安老院已面臨結業的風險。如何幫助這些小型安老機構度過寒冬，如何在提高服務質素的同時實現可持續經營，也應得到政府的重視。否則，院舍服務的供給規模將有一定規模的縮減，勢必導致長期照護服務等候期進一步延長。
儘管居家安老（Aging in Place）的目標提出已久，但當前的主要資源仍傾向於院舍服務，社區安老服務嚴重不足。與發達國家和地區相比，香港院舍長者的比例較高，主要原因就在於社區支援的嚴重不足。為緩解安老院舍的宿位壓力，除了直接增加宿位數量，更有必要大力完善社區安老服務以促進居家安老。儘管目前特區政府的抗疫措施幾乎全部取消，社區支援服務仍未完全恢復供應。一方面，疫情尚未完全穩定，社區中心的工作人員時而有染疫，導致人手不足。另一方面，疫情之後，長者對於社區服務的需求進一步增加。根據筆者的觀察，疫情之後，長者的健康生活意識增強，開始重視運動和維護身心健康，因此對於社區支援服務的需求有所增加。
（三）在組織結構上，擴大醫社合作的範圍，完善醫療和安老機構間的恒常合作機制
（四）在服務形式上，增加安老暫托服務，以緩解家庭照顧者壓力及應對緊急住宿服務需求
通過為長者提供短期的住宿和護理服務，安老暫托服務機構不僅可以在特殊時期分擔應急管理壓力，還可以在穩定期促進緩解家庭照顧者壓力和實現持續照顧目標等功能。首先，針對新冠病毒或其他傳染性疾病，患病人士在出院後可以先在暫托機構接受進一步觀察。暫托安排一方面能夠釋放緊張的醫療資源，另一方面也能降低病毒在安老院舍或社區內傳播的風險。其次，暫托服務被視作家庭照顧者的喘息服務，能直接減輕家庭照顧負擔，緩解家庭照顧者壓力。目前，香港為家庭照顧者提供的支援甚少，而暫托服務也是國際上普遍流行的支援家庭照顧者的方式之一。再次，作為從醫（醫療服務）到養（安老服務）的過渡，暫托機構可以幫助離院長者獲得過渡性的特殊照顧服務。目前醫管局「離院長者綜合支援計劃」及關愛基金「支援在公立醫院接受治療後離院的長者試驗計劃」分屬於不同管理部門，所覆蓋的機構和服務有所差異。通過發展暫托服務，可以在整合已有資源基礎上，進一步擴大服務範圍，為出院長者提供所需的支援及護理服務。
（五）在服務內容上，增加精神健康服務支援，疏導長者和家庭照顧者心理和情緒壓力
由於社交受阻、親友染疫離世等原因，長者和家庭照顧者在疫情期間受到不同程度的精神創傷和心理壓力，迫切需要心理健康服務疏導。建議在各類安老機構，包括院舍、社區支援和照顧等機構中增加心理諮詢和干預服務，並積極開展有利於長者和家庭照顧者身心健康的運動和體能活動。安老機構工作人員在近期應格外關注長者的精神狀態，以及時提供所需幫助。安老機構應加強精神和心理健康常識的宣傳，引導公眾對長者精神和心理健康的關注，向長者推廣健康的生活方式。
（六）在服務群體上，重視殘疾、精神障礙、認知障礙等特殊需要人士的安老支援
在疫情期間，保障非染疫群體的醫療待遇體現制度的公平性。除了染疫長者，未染疫但患有殘疾、精神障礙、認知障礙等特殊群體也應給予重點關注。疫情暴發時，這類群體難以獲得日常所需的醫療服務和社會支援，基本生活受到了嚴重影響。建議儘快開展針對性的健康評估和需求調查，給予他們必要的支援，以幫助他們更好地適應後疫情時期的生活。
本文發表於《紫荊論壇》2023年7-8月號
