隨著中國對外開放持續擴大及“一帶一路”建設穩步推進，越來越多的中國公民、企業和機構走出國門，領事保護與協助的需求日益上升；與此同時，海外安全形勢愈加複雜嚴峻，各類安全風險更加多元。在新形勢和新要求下，迫切需要進行專門立法。2023年7月9日，國務院總理李強簽署第763號國務院令，公布《中華人民共和國領事保護與協助條例》（以下簡稱“《條例》”）自2023年9月1日起施行。《條例》的出台將有助於領事保護工作的法治化、制度化、規範化建設，進一步提升領事保護工作水平。

文 | 北京 許育紅

海外中國公民人數和中國駐外機構數量

迅猛增加

《條例》所稱“領事保護與協助”，是指在國外的中國公民、法人、非法人組織正當權益被侵犯或者需要幫助時，駐外外交機構依法維護其正當權益及提供協助的行為。隨著中國對外開放持續擴大及“一帶一路”建設穩步推進，越來越多的中國公民、企業和機構走出國門，領事保護與協助的需求日益上升；與此同時，海外安全形勢愈加複雜嚴峻。黨中央、國務院高度重視在國外的中國公民和機構安全保護工作，尤其是黨的十八大以來，中國領事保護與協助工作面臨著新形勢和新要求，迫切需要專門立法。《條例》的出台可謂恰逢其時。

中國公民和機構對外交往需求日益增長。當今世界正經歷百年未有之大變局，中國日益走近世界舞台的中央。中國與世界的關係發生深刻變化。中國在與世界的深度交融中不斷發展壯大，走出國門的中國公民、法人和非法人組織數量不斷增加。以2011年至2019年為例，海外中國公民人數和中國駐外機構數量迅猛增加，中國內地居民每年出境人數從7,000萬人次增至1.75億人次，境外註冊中資機構從1.8萬家增至近5萬家，中國赴海外勞務人員和留學人員的足跡遍及五大洲200多個國家和地區。

世界上傳統與非傳統安全風險交織並存。進入21世紀以來，以2001年美國“9·11”恐怖襲擊與2004年東南亞海嘯兩個事件為起點，全球安全形勢日趨複雜，各類傳統與非傳統安全風險交織並存，政局動盪、武裝衝突、恐怖襲擊、自然災害以及各類意外事故等頻頻發生。由此，在國外的中國公民、法人和非法人組織面臨的安全風險愈加嚴峻，各種類型的領事保護與協助案件數量逐年增加。以2022年為例，中國外交部和駐外使領館共處置約7萬起領事保護與協助案件，外交部全球領事保護與服務應急熱線12308接聽求助電話近50萬通。

黨中央和國務院對領事保護與協助高度重視。領事保護與協助事關百姓的切身利益，長期以來一直受到黨中央和國務院的高度重視。“以人民為中心”是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，這與“外交為民”一脈相承，是中國領事保護與協助工作的根本遵循。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》和黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化建設若干重大問題的決定》中分別強調，“運用法律手段維護我國主權、安全、發展利益。強化涉外法律服務，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益，依法維護海外僑胞權益”，“構建海外利益保護和風險預警防範體系，完善領事保護工作機制，維護海外同胞安全和正當權益，保障重大項目和人員機構安全”。二十大報告強調要“加強海外安全保障能力建設，維護我國公民、法人在海外合法權益”。相關法律體系建設，也被外交部列為海外中國平安體系建設的六大支柱之一。

全面依法治國及涉外法治的現實迫切需要。依法做好中國領事保護與協助工作，是全面依法治國及涉外法治的現實需要，亟待中國國內的專門立法。主要體現在如下三個方面：

一是通過專門立法，可提升和完善現存政策法規。儘管中國國內法規已有涉及領事保護的條款規定，但實踐中，相關條款規定對領事保護與協助工作各參與方的職責分工、職責邊界尚未明確。唯有通過專門立法，才能提升和完善現存政策法規。

二是通過專門立法，可系統梳理和總結經驗積累。長期以來，中國駐外使領館在開展領事保護與協助工作時，主要依據《維也納外交關係公約》、《維也納領事關係公約》及中外雙邊領事條約（協定）。實踐中積累的一些行之有效的做法，需要上升到法律層面加以固化，來促進該項工作的可持續發展。外交部領事保護中心自2007年升格以來，在國內各相關部門的積極配合和支持下，外交部和駐外使領館已累計處理近百萬起領事保護與協助案件，在安全預警、預防宣傳、應急處置等機制建設方面積累了許多經驗，逐漸探索出一套“預防與處置並重”的做法，具有中國特色的預防性領事保護與應急性領事保護並重的工作體系正在逐步形成。在此背景下，以規範領事保護與協助職務為切入點，系統總結和完善多年積累的工作經驗和制度安排，將那些實踐證明行之有效的經驗和做法加以梳理，並以法律條文的形式加以固化，符合全面依法治國及涉外法治的現實迫切需要。

三是通過專門立法，可統一社會各界的認知程度。目前，社會各界對領事保護與協助工作的看法和認識存在差異，甚至誤解。比如，有不少公眾認為領事保護與協助是“萬能的”，中國駐外使領館的外交官、領事官應當有求必應，能夠幫助在國外的中國公民、法人和非法人組織解決一切問題。因此，強化相關部門開展領事保護與協助工作的法律依據，有利於統一社會各界對領事保護與協助工作的認知。

結合中外領事保護與協助

實踐貫徹總體國家安全觀

《條例》在2009年11月19日國務院法制辦公室公布的《中華人民共和國領事工作條例（徵求意見稿）》及2018年3月26日外交部領事保護中心公布的《中華人民共和國領事保護與協助工作條例（徵求意見稿）》的基礎上，結合中外領事保護與協助實踐的新近發展，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想、習近平外交思想，貫徹總體國家安全觀，頗具特色。

明確規定領事保護與協助的實施主體為中國駐外外交機構。《條例》第3條第2款規定：“本條例所稱領事保護與協助，是指在國外的中國公民、法人、非法人組織正當權益被侵犯或者需要幫助時，駐外外交機構依法維護其正當權益及提供協助的行為。”第3款規定：“前款所稱駐外外交機構，是指承擔領事保護與協助職責的中華人民共和國駐外國的使館、領館等代表機構。”

明確規定外交部的統籌指導協調作用以及國務院相關部門和地方政府的協助職責。《條例》第4條第1款規定：“外交部統籌開展領事保護與協助工作，進行國外安全的宣傳及提醒，指導駐外外交機構開展領事保護與協助，協調有關部門和地方人民政府參與領事保護與協助相關工作，開展有關國際交流與合作。”第3款規定：“國務院有關部門和地方人民政府建立相關工作機制，根據各自職責參與領事保護與協助相關工作，為在國外的中國公民、法人、非法人組織提供必要協助。”

明確規定領事保護與協助的對象內容係在國外的中國公民、法人和非法人組織正當權益。《條例》第1條規定：“為了維護在國外的中國公民、法人、非法人組織正當權益，規範和加強領事保護與協助工作，制定本條例。”由此可說，領事保護與協助的對象是指在國外的中國公民、法人、非法人組織，領事保護與協助的內容是指該對象在國外的正當權益。

明確規定在國外的中國公民、法人、非法人組織的權利與義務。《條例》規定：在國外的中國公民、法人、非法人組織正當權益被侵犯或需要幫助時，有權向中國駐外外交機構尋求幫助，並獲得相應的領事保護與協助。同時，也直接規定其應履行的義務，包括：一是應遵守中國及所在國法律，尊重所在國宗教信仰和風俗習慣，做好自我安全防範；二是根據安全提醒要求，在當地做好安全防範、避免前往及駐留高風險國家或者地區；三是在請求領事保護與協助時，應向中國駐外外交機構提供能夠證明其身份的文件或者相關信息；四是得到第三方提供的食宿、交通、醫療等物資和服務的，需支付應由其自身承擔的費用等。

明確規定有關各方應當履行預防性領事保護與應急性領事保護並重的具體職責及相關保障措施。《條例》主要從三個方面規定如下：

在信息收集和溝通協調方面。外交部建立公開的熱線電話和網絡平台；駐外外交機構對外公布辦公地址和聯繫方式，事先了解駐在國當地法律服務、翻譯、醫療、殯葬等機構信息，受理相關諮詢和求助，同時與國務院有關部門和地方人民政府加強溝通協調；在國外的中國公民、法人、非法人組織可在外交部或駐外外交機構的平台上預先登記基本信息，該信息由國務院有關部門與駐外外交機構共享。

在風險提示和宣傳教育方面。外交部和駐外外交機構應密切跟蹤國外治安、自然災害、事故災難、傳染病疫情等安全情勢，依照外交部規定的級別和程序發布相關國家或地區安全提醒；國務院有關部門和地方人民政府應結合國外風險提示，開展安全宣傳和教育培訓工作，著重提高在國外留學、旅遊、經商、務工等人員的安全意識和風險防範能力；有外派人員的國內單位應做好國外安全宣傳、教育培訓和有關處置工作；文化和旅遊主管部門應根據外交部提供的安全提醒，公布旅遊目的地安全風險提示，相關旅行社更應在行前向旅遊者明示此類信息。

在機制建設和制度保障方面。駐外外交機構根據工作職責要求對相關從業人員進行業務培訓，同時應結合當地安全形勢、法律環境、風俗習慣等情況，建立領事保護與協助工作安全預警和應急處置機制，指導領區內的中國公民、法人、非法人開展突發事件應對和日常安全保護等工作；在國外的中國法人和非法人組織應根據所在國安全形勢，建立安全防範和應急處置機制，保障有關經費，加強安全防範教育和應急知識培訓，視情設立專門安全管理機構並配備人員；地方人民政府參與領事保護與協助工作的經費應納入預算管理；有外派人員的國內企業用於國外安全保障的投入應納入企業成本費用。同時，國家鼓勵有關組織和個人為領事保護與協助工作提供志願服務，鼓勵支持保險公司、緊急救援機構、律師事務所等社會力量參與領事保護與協助工作；駐外外交機構根據實際需要，經批准可聘用人員從事輔助性工作；國家主管部門對在領事保護與協助工作中作出突出貢獻的組織和個人給予表彰、獎勵。

明確規定中國駐外外交機構執行領事保護與協助職務的常規領區和非常規區域。《條例》第7條規定：“駐外外交機構應當在履責區域內履行領事保護與協助職責；特殊情況下，經駐在國同意，可以臨時在履責區域外執行領事保護與協助職責；經第三國同意，可以在該第三國執行領事保護與協助職責。”

（作者係外交部領事司幹部，本文發布於《紫荊》雜誌2023年9月號）