最近虛擬資產交易平台JPEX涉嫌詐騙事件引起社會廣泛關注，據報涉案平台JPEX訛稱正在申領牌照，意圖瞞騙投資者和博取其信任。迄今為止，警方已接獲2,500多名受害人報案，涉及金額逾15億港元，甚至傳言平台內有大量虛擬幣被秘密轉移。

財經事務委員會原定於10月9日上午9時30分舉行的會議上，探討“虛擬資產交易平台的規管”事宜，並邀請了財經事務及庫務局（財庫局）局長許正宇先生、證券及期貨事務監察委員會（證監會）主席雷添良先生及行政總裁梁鳳儀女士為JPEX事件進行解說。不過適逢颱風“小犬”襲港，有關會議只好延期。

會議雖延期，但事件仍在發酵，筆者認為必須循多渠道表達關注。行政長官李家超先生日前在談及是次事件時，指出特區政府的政策包括三方面，第一是實行有效的監管制度保障投資者；第二是發放有關信息要公開透明；第三是要重視和推行投資者教育。筆者希望就行政長官強調的三方面作進一步分析，解構現時本港虛擬資產交易的監管制度。

（一）實行有效的監管制度保障投資者

1.無牌虛擬資產服務平台真的“無皇管”？

去年12月立法會三讀通過《2022年打擊洗錢及恐怖分子資金籌集（修訂）條例草案》，財庫局許正宇局長明言期望就虛擬資產活動制訂整全而平衡的監管框架以保障投資者。

根據《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》（第615章）（《打擊洗錢條例》），針對虛擬資產服務的罰則主要包括以下四條：

第53ZRD條

任何人未有申領牌照而經營提供任何虛擬資產服務的業務或積極推廣提供虛擬資產服務，一經循公訴程序定罪，可處罰款$5,000,000及監禁7年。

第53ZRE條

在已知情況下發出關於非持牌人提供虛擬資產服務的廣告，一經定罪，可處第5級罰款（現為$50,000）及監禁6個月。

第53ZRF條

任何人在涉及任何虛擬資產的交易作出欺詐或欺騙行為，一經定罪，可處罰款$10,000,000及監禁10年。

第53ZRG條

任何人欺詐地或罔顧實情地誘使他人投資虛擬資產，一經定罪，可處罰款$1,000,000及監禁7年。

需要留意的是，2023年6月1日制度生效前已經營虛擬資產服務的平台可享有12個月的過渡期安排（過渡期）。有關平台在首12個月內（即直至2024年5月31日）可繼續原有的虛擬資產服務，而不會違反《打擊洗錢條例》下的第53ZRD條。

從這裡，我們可以清楚看到，過渡期內“視為不違反”的條例僅限於第53ZRD條，第53ZRE、53ZRF及53ZRG條依然適用，即無牌平台並非如坊間傳言“無皇管”。我們應該思考的是，已有的罰則是否得到有力執法？

·根據第53ZRE條，在已知情況下發出關於非持牌人提供虛擬資產服務的廣告是違法的。JPEX有否在法例生效後通過不同媒體刊登廣告？

·廣告商和展示廣告的人士有否執行盡職審查責任，確認相關平台持有牌照？推銷虛擬資產服務的廣告是否需要證監會審批？

·網紅KOL有否觸犯第53ZRG條，即欺詐地或罔顧實情地誘使他人投資虛擬資產？

·我們的宣傳教育是否清晰，有效防止網紅誤墮法網？

證監會一直強調的“只規管持牌虛擬資產交易平台，無牌交易平台不在其監管範圍內，因此不受規管”的說法並不盡然。《打擊洗錢條例》與《證券及期貨條例》的最大分別在於，證監會不是《打擊洗錢條例》唯一的監管和執法機構；無牌虛擬資產交易平台不在證監會的規管範圍，不代表不受其他執法部門如保安局及其轄下紀律部隊的規管。證監會為有關監管制度作出解說時，應做到全面和完整，否則難免會讓人產生為自己開脫之嫌。同時，證監會從自身出發的說法也讓外界難以全面掌握香港的整體執法和投資者保障現況，有可能損害香港國際金融中心在投資者保障方面的形象。

2.現時的監管制度是否足以有效保障投資者？

既然無牌虛擬資產交易平台不是“無皇管”，那麼接下來要探討的就是，現行的監管制度是否足夠全面。

《打擊洗錢條例》對於持牌的虛擬資產交易平台訂立了嚴謹的監管要求，包括設立全資附屬公司，以安全地分隔及保管客戶資產；制定和執行明確的政策措施，以防止市場操縱；滿足客戶盡職審查及其他合規要求。但是“不受證監會規管”的無牌平台有否制定這些保障投資者的措施則不得而知，也因此通過這些平台投資的客戶需要承受更大的風險。

最大的風險來源是什麼呢？如前所述，過渡期內的無牌平台會受到《打擊洗錢條例》第53ZRE、53ZRF及53ZRG條的規管；但如果有關平台出現的問題屬於上述3項條文以外的情況，甚至連警方都“愛莫能助”時（例如平台被網絡黑客攻擊、經營不善、財務狀況欠佳等），投資者可能會滿盤皆輸。

3.如何完善相關規管制度？

現時的監管制度採用的是比較簡單的“二分制”（即把虛擬資產交易平台分為持牌及無牌進行不同的規管）。但基於由中央虛擬資產交易所提供的自動交易服務才符合《打擊洗錢條例》的規管範圍，其他不屬於“虛擬資產服務”定義的交易行為（包括虛擬資產場外交易、虛擬資產點對點交易等情況），不會受到現行發牌制度的規管；而海關的金錢服務經營者（MSO）牌照只規管法定貨幣兌換服務的店鋪，場外找換店（OTC）兌換和交易虛擬貨幣並不受限。所以，本港現時對整個虛擬資產交易服務沒有一個全鏈條的監管機制。

其實，客戶進行虛擬資產交易前，將自己的法幣（港幣/美元）通過各種渠道（如OTC）兌換成虛擬貨幣是投資的第一步。以JPEX案件為例，投資者必須先把法幣兌換成泰達幣（USDT，其中一種穩定幣），然後再把USDT轉換成JPEX發行的平台虛擬貨幣JPC。

因此，筆者認為從源頭著手，加強對法幣兌換成虛擬貨幣之“入口端”的監管，不失為其中一項可行性方案。新加坡在監管經營虛擬貨幣業務的場外交易平台方面，有一套新訂立的規管機制——根據“支付服務法”（Payment Service Act）規定，任何提供虛擬貨幣的購買、出售、甚至與法幣兌換及交易等服務的供應者，都必須持有“數碼支付代幣“（Digital Payment Token，簡稱DPT）牌照。

新加坡的經驗值得特區政府借鑒。本次JPEX事件揭露了眾多投資者從不受規管的渠道兌換虛擬貨幣（USDT），然後再購買JPC的風險。特區政府當局如可檢視現行規管機制，修訂MSO牌照要求，把涉及虛擬貨幣的業務（包括把法幣兌換成虛擬貨幣）納入規管，從源頭打擊無牌平台的運營和推廣，不論最終規管責任誰屬，相信都可更全面地保障投資者權益，降低黑錢流入虛擬資產市場的風險。近日警方拘捕了一些虛擬貨幣找換店負責人“協助調查”，而未作檢控；一方面固然與調查取證程序有關，但另一方面，會否也因為我們現時缺乏規管此類找換店的法例？

可喜的是，根據證監會與財庫局提交予立法會的文件顯示，當局對持續完善虛擬資產監管制度持積極態度，包括穩定幣、虛擬資產點對點交易、虛擬資產支付和託管等相關業務。此外，跨部門專責工作小組終於成立，期望此專責小組不要只聚焦於JPEX，而應舉一反三主動監察所有無牌虛擬資產交易平台，遏止不法和違規行為。

（二）發放有關信息要公開透明

1.監管機構的信息透明度是否足夠？

首先我們來梳理一下證監會在是次事件中的信息發放工作：

2022年7月8日——將JPEX納入“無牌公司及可疑網站名單”，意圖引起投資者的警惕，惟成效不彰

2023年8月7日——以不點名方式向公眾發出警告，但並未採取進一步行動

2023年9月13日——有傳媒報道後才公開點名警告JPEX以及“向香港公眾積極推廣JPEX的人士和找換店”涉及至少六項可疑經營手法

2023年9月25日——公佈一系列加強信息發佈及投資者教育的措施

以上一系列的信息發放過程，不僅顯示了證監會缺乏高效的信息傳播渠道，也反映了其危機意識不足。9月25日遲來的安排公佈了多份名單，包括“虛擬資產交易平台申請者名單”及“可疑虛擬資產交易平台名單”，但仍屬於被動措施；至於加強公眾宣傳和情報搜集等說辭都較流於表面，缺乏實際行動方案。

2.可循什麼渠道增強信息透明度？

根據證監會的網站，維持及促進證券期貨業的公平性、效率、競爭力、透明度及秩序，以及保障廣大投資者，是證監會的法定目標。

不諱言證監會在9月25日發布的多項措施對於提高投資者警覺、防範及打擊龐氏騙局有一定的作用，但相關的解說工作也不容忽視。其中，對於一些特殊術語的解讀尤為重要。例如：

·何謂“過渡期”？“過渡期”內的無牌平台是否不受規管？如此類平台在不涉及詐騙和洗黑錢，而是因為其他原因而倒閉時，投資者能否得到保障和賠償？

·除了呼籲投資者DYOR（Do Your Own Research），監管部門能否加強監察和通報機制？

·“被當作獲發牌”的執行機制為何？是否設有審批門檻？

·“被當作獲發牌”的平台承諾會在2024年6月1日起至證監會就牌照申請作出最後決定的期間，遵守《打擊洗錢條例》內的適用法例。那麼在此時段之前，他們與無牌平台的風險其實無異。關於這點的解說是否足夠清晰？

除此之外，證監會在“過渡期”這段“不違反期間”必須主動承擔監察（surveillance）無牌交易平台（特別是“可疑虛擬資產交易平台名單”上的平台及其他沒有獲得證監會發牌但在海外持有牌照的交易平台）的責任。通過及時向公眾傳遞清晰的預警資訊，有效防範無牌平台利用“不違反期間”的安排鑽空子，避免投資者被有關平台或社交媒體（包括網紅）的失實陳述所誤導而蒙受損失，遠勝於事後亡羊補牢式的警示和偵察，這也是證監會真正履行法定職責的應有之義。

（三）重視和推行投資者教育

1.如何加強投資者教育和保障？

證監會在9月20日發出的聲明中指出，在2022年7月將JPEX列入“無牌公司及可疑網站名單”至2023年9月13日公開聲明點名提及JPEX的14個月期間，與投資者及理財教育委員會（投委會）已在各自的網站和社交媒體平台上及透過電視／電台，向投資者發出至少九次警示。但以現在的發展來看，證監會在投資者教育方面的工作仍有改善空間，而應如何加強、有何評估機制測量工作成效，都是亟需探討的議題。筆者瀏覽了投委會的網頁，發現投委會幾乎都是以枯燥呆板的純文字方式進行虛擬資產的教育和推廣，與網紅們的精彩推銷手法可謂天淵之別。

筆者認為，可以“問題導向”的方式，深入淺出地向公眾傳遞重要資訊，以強化投資者教育工作。以下為部分例子：

·經營虛擬資產交易的平台是否必須申領牌照？

·在無牌平台進行交易有何風險？

·投資虛擬資產前要做什麼功課？

·與申請中的交易平台進行交易有何風險？

同時，加速知識傳播從“文字表達”到“視聽感受”的轉變，善用插圖、短視頻、網絡直播等更生動有趣的方式進行傳播，不僅能增加內容的吸引力，讓更多人樂於觀看學習；教學與社交媒體的結合，也能讓用戶通過點讚、評論、轉發等功能成為新的知識分享者。財庫局許正宇局長及證監會中介機構部發牌科總監黃樂欣女士在10月6日接受的訪問節目，就是很好的宣傳方式，證監會和投委會應著力加強。

2.虛擬資產交易應在什麼情況下開放予散戶參與？

虛擬資產是一個很複雜的概念，與傳統的金融投資產品大相逕庭。投委會的網站上雖然設有《虛擬資產交易平台新監管制度》懶人包，意圖讓散戶了解新制度的要點；然而相關介紹並不通俗易懂，以可供零售投資者買賣的虛擬資產為例，網頁上的介紹——“大市值及流通性高的虛擬資產：須符合證監會代幣納入準則（包括合資格的大型虛擬資產要求）”，顯然不是一般散戶可以理解的。

其實作為處於起步階段的虛擬資產市場，應有的金融基建和監管架構仍在摸索階段，投資者面對的風險充滿未知數。筆者認為特區政府當局應更明確宣講交易平台必須滿足什麼條件，才會被允許向零售投資者提供交易服務。

誠然發展數字經濟和Web3.0是全球大勢所趨，但要發展轉型首先要弄清楚此新事物背後的原理及其法律問題，包括釐清不同虛擬資產的屬性，以及如何定義去中心化自治組織（Decentralized Autonomous Organization，簡稱DAO）等問題，並以清晰的法律框架為Web3.0發展奠定穩固的基石。今次JPEX事件就涉及一項名為“DAO持份者分紅方案”的補償計畫，平台更聲稱“方案”已獲公投通過；如幕後涉及市場操控行為，監管機構可如何保護投資者免遭損失？如果對DAO此類組織的法律性質和狀態不甚明晰，如何為此訂立規管制度？

筆者去年在立法會動議並通過的“為數字經濟和電子政務立法”議案中就已提出，必須制定與時俱進的法例，盡早就數字經濟和電子政務立法。其核心其實就是必須對數字經濟包括虛擬貨幣在內的整體法律定性和就數據管治的基礎制度、法律體系等作全盤分析，以法賦能，推動Web3.0生態圈的健康和可持續發展。

希望特區政府在發表《有關香港虛擬資產發展的政策宣言》後，早日制訂行之有效的具體行動計劃，包括訂立清晰的法律體系，加強投資者教育和保障，真正成為創新浪潮的引領者，加速建設國際創新科技中心和鞏固香港國際金融中心的地位，為國家的高質量發展保駕護航。