文｜屠海鳴

行政長官李家超日前宣布的施政報告近來引發香港社會的熱議，其中，“明年完成23條立法”是重要亮點。這是香港基本法生效26年來，香港特區行政長官首次明確“23條立法”的時間表，令人欣慰，值得期待。

在維護國家安全上，實行普通法的香港特區如何與國家法律有效銜接？這確實是一個非常複雜的問題。因而，基本法授權香港“自行立法”。這表現出中央對香港的信任和包容；但“23條立法”擱置多年，令人遺憾。明年若能完成“23條立法”，意味着本屆政府履行了憲制責任、還清了歷史“欠帳”、彌補了治理漏洞、築牢了穩定根基：這對於香港來說，是具有里程碑意義的大事。

履行憲制責任 彰顯法治精神

基本法第23條訂明：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”基本法在香港擁有憲制地位，落實“23條立法”是香港的憲制責任。

對履行憲制責任，香港一些人認識並不清晰。中國是單一制國家，不是聯邦制，更不是邦聯制，但某些人經常從“聯邦制”的角度看待香港與中央的關係，認為香港和中央是“平起平坐”的關係，基本法與香港本地法也是“平起平坐”的關係，繼而認為“23條立法”可執行、可不執行；可快執行，也可慢執行。這是十分荒謬的。

香港是中國的一個特別行政區，直轄於中央人民政府。這一點，基本法寫得清清楚楚。基本法具有凌駕於香港本地法律之上的特殊地位。這一點，基本法也寫得清清楚楚。比如，基本法第160條訂明：“香港特別行政區成立時，香港原有法律除由全國人民代表大會常務委員會宣布為同本法牴觸者外，採用為香港特別行政區法律，如以後發現有的法律與本法牴觸，可依照本法規定的程序修改或停止生效。”這清晰地闡明瞭“基本法大於香港本地法”的規矩。

履行憲制責任是沒有商量餘地的，不能因為有“兩制”之別，就拒不履行憲制責任，或無限期拖延履行憲制責任。這樣做是對基本法的不尊重，對特區憲制責任的漠視。

再看看同樣實行“一國兩制”的澳門，早在2009年3月3日《澳門國家安全法》就正式生效，履行了憲制責任。香港不能長期裹足不前。

本屆政府就任以來，積極推動“23條立法”的前期準備工作，李家超明確宣布時間表，體現出履行憲制責任的決心，彰顯了法治精神，值得點讚。

“一國兩制”是一種全新的制度模式，回歸之前的中英談判時，中國政府就曾表示，香港回歸後“三個不變”：1）社會制度不變；2）香港居民的生活方式不變；3）法律基本不變。第三個“不變”的前面加了“基本”，這是考慮到香港本地法律與基本法的銜接，故留有餘地。在制定基本法時，從操作層面進一步明確，授權香港特區在維護國家安全上“自行立法”。

2002年開始，香港特區啟動了國安條例草案的起草和諮詢工作，但由於那時候香港社會對“一國兩制”的了解和思考還不透徹，凝聚共識比較困難；2003年9月5日，特區政府不得不宣布撤回該條例草案。特區政府表示，香港正經歷經濟轉型的痛苦過程，特別是經歷“非典”事件打擊後，特區政府更加需要社會、政府、各階層市民和工商界把精力集中在發展經濟、增加就業。

對於香港特區政府的決定，中央採取了包容的態度。也是在那一年，中央出台多項政策支持香港走出經濟低谷，包括《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA），希望香港在經濟復蘇之後再推動“23條立法”。

還清歷史欠帳 體現責任擔當

然而，此後“23條立法”被長期擱置，歷屆政府均以“時機不成熟”回應此事。立法是一個審慎的過程，既要有效維護國家安全，又要兼顧及充分尊重香港民眾的權利及自由，尋找合適的平衡點。這是可以理解的，但長期擱置卻是沒有理由的。

如果香港社會形成共識比較難，就應加強對基本法和“一國兩制”的宣傳，努力凝聚共識；如果某些立法細節問題不好解決，就應組織法律專家分析研究。若長期束之高閣，不理不睬，則是不負責任的表現。

本屆政府重啟“23條立法”，是在履行歷屆政府尚未履行的憲制責任，是在還歷史舊帳，體現了責任擔當。

現在回過頭來看，“港獨”勢力浮出水面經歷了一個長期準備的過程。從2014年的非法“佔中”，到2016年的“旺角暴亂”，再到2019年的“修例風波”；從立法會的“流會”、“拉布”，到個別立法會議員阻止警察執法、掩護暴徒撤退；從港大學生會刊物以“學術自由”理由拋出“港獨”言論，到“黃媒”公開煽動暴力；從某些“大佬”與幕後金主在港秘密會面，到公開乞求美國制裁香港，稱香港的遊行是“為美國而戰”……他們不斷試探香港的法治底綫。

彌補國安漏洞 打擊“港獨”勢力

透過一次次地試探，他們發現香港在維護國家安全方面“城門洞開”，於是，變得愈來愈大膽，直到國安法於2020年7月正式生效後，“港獨”勢力土崩瓦解，某些“踩底綫”的人才收斂。但我們要看到，香港國安法雖然起到了震懾作用，但維護國安的漏洞尚未全部補上。

國安法訂明了分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪4類罪行和處罰，並未涵蓋所有危害國家安全的行為和活動。基本法第23條涉及7類罪行，其中的2類已包含在國安法內，另外有5類還沒有包含。完成“23條立法”，可以令“港獨”勢力無處可逃。

一年來，律政司司長林定國、保安局局長鄧炳強等特區政府官員，深入研究各國維護國家安全的法律，廣泛收集司法法律界的意見，為明年完成“23條立法”做足了準備工作，這是十分難能可貴的。

現在，本港仍有某些人認為，維護國家安全妨礙了香港維護國際地位，制約了香港的民主發展，呼籲維護國安可以“歇一歇”了。那麼，如何把握國家安全、經濟發展、民主政制發展之間的關係？

過去，“經濟優先”的觀點曾佔上風。2003年9月，特區政府撤回國安條例草案時，社會上就有一種觀點，認為當前先把《條例草案》撤回，全社會包括政府、市民和業界加強團結、上下一心，集中全力推經濟，日後何愁沒有立法的機會；而且經濟好了，社會融洽了，市民怨氣消了，只會為23條立法創造更有利的條件。

事實如何呢？“經濟好了”並沒有必然促成維護國家安全的共識；相反，一些別有用心之人不斷放大內地遊客的“不文明行為”，挑撥香港與內地的關係，全然忘記了“港澳自由行”的初衷是為了促進香港消費，拉香港走出“非典”後的經濟困境。

過去，“民主至上”的觀點也曾佔上風。有些人認為，只要香港的民主政制發展了，港人對國家的滿意度就提升了，維護國家安全的意識就更強了。

事實如何呢？由於缺少維護國家安全的“護欄”，一些人肆無忌憚地挑戰“一國”原則。“修例風波”期間，有人三番五次地把國旗扔到海裡，肆無忌憚地損毁國旗國徽和區旗區徽，打出“龍獅旗”，喊出“光時”口號。事實證明，沒有“護欄”的所謂“民主”，會徹底毁掉“一國兩制”的根基。

築牢穩定根基 維護長治久安

慘痛的事實給我們的教訓是：必須先把維護國安的“護欄”安裝好，經濟發展和民主政制發展就不會“脫軌”，這是給發展“上保險”，更有利於長期繁榮穩定。顯然，李家超及特區政府對此認識深刻，才下決心推動“23條立法”。

十三屆全國政協副主席、中央港澳工作領導小組常務副組長、中央港澳辦主任夏寶龍反覆強調，香港要築牢國家安全防綫，全力護航“一國兩制”行穩致遠。他提醒：“現在香港社會看似平靜，實則暗流湧動，亂的根源尚未根除，治的基礎尚需鞏固。”這說明，中央對香港的情況洞若觀火，對香港保持長期繁榮穩定倍加重視。

補上立法的“功課”，確保在遭遇任何風險時，香港這艘船都不會偏離方向，“船上的人”也不會沉湎於內耗。這才是維護港人的長遠福祉。

（作者係全國政協港澳台僑委員會副主任、香港新時代發展智庫主席、暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授，文章原刊於《香港經濟日報》，文章僅代表作者個人觀點）