朱世海 | 澳門科技大學法學院教授

李奕漫 | 澳門科技大學法學院碩士生

2009年，澳門特區完成澳門基本法賦予的憲制任務，通過了《維護國家安全法》，隨後在行政、經濟、網絡等領域進行相關立法。2023年，澳門特區修改《維護國家安全法》，進一步完善維護國家安全法律體系。通過一系列立法工作，完善澳門特區維護國家安全法制體系，為確保澳門「一國兩制」行穩致遠提供了強有力的法制保障。

2023年是《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）頒布30周年。該法第23條規定：「澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」澳門特區在2009年就完成基本法賦予的憲制任務，通過了《維護國家安全法》。澳門維護國家安全的法制還包括行政、經濟、網絡等各個領域的相關立法。2023年，澳門特區修改《維護國家安全法》，進一步完善維護國家安全法律體系。

作為澳門維護國家安全法律體系主幹的《維護國家安全法》

由《澳門基本法》第23條規定的「澳門特別行政區應自行立法」可知，條文中的「應」字表明了特區有維護國家安全立法的義務，故早在2002年4月10日，特區政府發布的《短、中期法規草擬及修改計劃》中就將落實上述第23條的計劃列入其中。然而，由於當時特區政府忙於調整經濟結構、完善行政管治等工作，亦存在民生問題與反對倉促立法的少數聲音，故有利於完成23條立法的條件尚未完全成熟。 

2007年6月20日，特區政府發布《2007-2009年度公共行政改革路線圖》又將落實《澳門基本法》第23條的立法工作提上日程，次年10月公布了《維護國家安全法（草案）》。2009年2月25日，《維護國家安全法》在立法會細則性高票通過。澳門《維護國家安全法》全文共15條，其中第1-7條涵蓋了《澳門基本法》第23條禁止的7類危害國家安全的行為，亦是全文之重。該法內容限定於刑事法律範疇內，遵循澳門刑法基本原則；其中未能明確規定的內容，將以《澳門刑法典》和《澳門刑事訴訟法典》為補充適用：一方面與前者構成特別法與一般法的關係，另一方面與後者構成特別程序與一般程序的關係。 

《維護國家安全法》第1條「叛國」、第2條「分裂國家」及第3條「顛覆中央人民政府」罪名下均設定了預備犯罪行為，與公開諮詢前的文本相比，政府採納了法律界、學術界、新聞界和其它專業人士所提出的大部分修訂意見，刪去了後文其他罪名下的預備行為規定。 

關於第4條「煽動叛亂」，結合該法上下文可知其包含了煽動叛國、煽動分裂國家、煽動顛覆中央人民政府以及煽動解放軍駐澳門部隊放棄職責或叛變；其犯罪主體涵蓋了中國公民或外國人（包括無國籍人士），無論是澳門居民或非澳門居民，均可成為煽動叛亂罪的主體。針對「公然」和「直接」，前者指在不特定多數人共見共聞下作出，現場或透過報章、電台、電視或互聯網等信息途徑作出，後者指行為人直言不諱地鼓動他人。有居民對此涉及的言論自由受限問題產生擔憂，然而在否定言論自由權絕對性的前提下，煽動叛亂罪，正是禁止濫用言論自由對國家安全構成侵犯和威脅的行為，而其他合理行使言論自由權利的行為並不受影響。《澳門刑法典》第298條「煽動以暴力變更已確立之制度」、第300條「煽動集體違令」等多處法律均規定了煽動類犯罪，故該條文的設置亦未超出澳門既有法律中關於煽動類犯罪的規定。

關於第5條「竊取國家機密」，不論是否為澳門特區以外的政府、組織、團體或其人員，只要竊取、刺探或收買國家機密並危及國家安全即構成該罪，懲罰幫助犯亦被該條文所強調；其中「國家機密」為事先確定的，而非行為人獲取後追認，且相較於澳葡時期《國家保密制度法》中「未經許可的人獲悉後會給國家獨立、團結、完整和內部保安、外部安全帶來危險或造成損失的文件和數據」的界定，《維護國家安全法》第5條中「涉及國防、外交或《澳門基本法》規定的其他屬於中央和澳門特別行政區關係的有關事項而應予以保密的文件、信息和對象」的界定更加嚴格，而後果要件中是否危及或損害國家安全利益，則需要法官在司法程序中作出個案判斷，在被告是否獲得公開審訊方面，原則上以公開為原則，但涉及該條的刑事訴訟程序，如公開會對國家安全利益造成損害，法官可決定不公開進行某些訴訟行為。特區政府提出的草案中引入了「公共利益免責抗辯」，但在頒布文本中並未表現，澳門特區政府法律改革辦公室主任朱琳琳強調，即使《維護國家安全法》內沒有明文寫上海洋法或普通法系中「公眾利益」或（免責）「抗辯理由」之類的法律條文，澳門的任何人士日後如果幹犯「竊取國家機密罪」且被政府提起公訴時，被告亦可以據此請求主審法官判決被告免除任何法律責任。 

關於第6、7條禁止相關主體「作出危害國家安全的行為」，相較於《澳門基本法》第23條禁止相關主體「進行政治活動」，前者法律限制的範圍明顯縮；對此，時任行政長官何厚鏵解釋，假如空間太大，會造成社會很多猜測，亦會被利用危言聳聽，既不利於嚴謹立法，也不利於澳門為維護國家安全立法。

國安法律體系的其他組成部分

（一）《澳門刑法典》第五編「妨害本地區罪」 

相較於《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下稱《香港維護國家安全法》）中除規定了維護國家安全外，還規定保護香港特區制度及運作，澳門《維護國家安全法》不包含類似規定，是因為《澳門刑法典》第五編第一章的第297-305條已有了相對完整的規定，澳門特別行政區作為中國國家領土的一部分，亦負有維護本地區政治、經濟、社會等方面安全以充分保障國家安全的責任。其中，第297-300條是針對試圖破壞、變更或顛覆澳門特區已設立之制度、公然煽動實施前述犯罪、為實施前述犯罪而破壞相關設施、為實施前述犯罪而煽動集體違令的行為而設立的刑罰；第301條是針對為實施前述犯罪而通謀外地政府、黨派、社團、機構或團體、又或其任一人員的行為設立的刑罰；第302條是針對公然侮辱本地區區旗、區徽、國旗、國徽等象徵的行為而設立的刑罰，第303-304條是針對妨礙本地區相關機關（指第336條第2款a項所指「總督及政務司、立法會議員、諮詢會委員、法院及檢察院之司法官、反貪污暨反行政違法性高級專員及巿政機關據位人」）運作與行使職能的行為而設立的刑罰；第305條是針對預備實施上述所有行為而設立的刑罰，此外第306條與第307條規定了刑罰減輕情形與附加刑的內容。至於刑法典是否必要修改犯罪手段中的「暴力或以暴力相威脅」以保持與《維護國家安全法》不局限於暴力手段同頻，則可能需要留待特區政府及立法會考察。

（二）行政領域國安立法 

第9/2002號法律《澳門特別行政區內部保安綱要法》是行政領域維護國家安全的立法，其法律規制的主體是軍事化管理部隊和治安部門，主要目的是加強澳門地區治安部門間的協調與配合，保護個人的生命及身體完整性、公眾安寧以及已建立的秩序免受暴力或有組織犯罪，包括助長跨境犯罪及國際恐怖主義的境內活動的侵害。

《澳門基本法》第14條規定，中央人民政府負責管理澳門特區的防務，澳門特區政府負責維持本地區的社會治安，而《內部保安綱要法》為落實此項責任而制定，該法規定行政長官是澳門特區內部保安的最高負責人，在內部治安受到嚴重擾亂威脅之時，為維持公共秩序及安寧，在遵守《澳門基本法》第40條規定下，行政長官可以頒布限制權利、自由、保障的合理、適當和適度措施，安全委員會是行政長官在內部保安事宜上的專責諮詢及提供輔助的機關，而澳門特區的內部保安體系一般情況下主要由警察總局、海關、治安警察局、消防局、司法警察局等十個公共機構組成。 

（三）經濟安全領域國安立法 

第2/2006號法律《預防及遏止清洗黑錢犯罪》是結合聯合國打擊清洗黑錢財務行動特別組織撰寫的《打擊清洗黑錢四十項建議》、依據《澳門基本法》第71條對立法會的授權而制定的，旨在維護澳門金融安全的刑事法律，其產生於澳門博彩業日益發達、跨國性及流動性極強的清洗黑錢犯罪活動亦日漸猖獗的背景下。 

清洗黑錢所涉利益的定義在開篇第3條即進行了清晰界定，涵蓋了《澳門刑法典》《有組織犯罪法》《立法會選舉法》《行政長官選舉法》等法律規定中符合罪狀的不法事實的財產，若該犯罪主體由犯罪集團或黑社會實施，又或由參加或支持犯罪集團或黑社會的人實施，或產生利益的符合罪狀的不法事實為第3/2006號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》第6條、第6-A條及第7條，第17/2009號法律《禁止不法生產、販賣和吸食麻醉藥品及精神藥物》第7-9條、第11條及第16條或《刑法典》第153-A條及第262條規定的任一事實，或屬於慣犯的，都屬於該罪刑罰的加重情形。 

此外，經第7/2022號法律修改的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》引入了基於國家安全理由解除博彩經營批給的規定。

（四）網絡安全領域國安立法 

澳門第13/2019號法律《網絡安全法》同樣由立法會根據《澳門基本法》第71條授權制定，意在確保關鍵基礎設施營運者所使用的資訊網絡及電腦系統正常運作，以及電腦數據的完整性、保密性及可用性而開展的長期性跨領域活動，尤其防止該等網絡、系統及數據因未經許可的行為而受到不利影響，同時適用於關鍵基礎設施的公共及私人運營者，網絡安全活動需按照該法第3條第1款所規定進行，設立由行政長官領導的網絡安全委員會、司法警察局統籌的網絡安全事故預警及應急中心、由行政公職局和其他法定公共實體組成的網絡安全監管實體。此外，相對於公共運營者，關鍵基礎設施私人營運者負有組織性義務，程序性、預防性及應變性義務，自行評估及報告義務，合作義務等。 

（五）作為國家安全決策機制的第22/2018號行政法規 

第22/2018號行政法規《維護國家安全委員會》是行政長官根據《澳門基本法》第50條第（五）項，經徵詢行政會意見制定的，特區政府依此成立了維護國家安全委員會，由行政長官擔任主席，保安司司長擔任副主席，該委員會協助行政長官就澳門特區維護國家安全事務進行決策並負責執行統籌工作，有關澳門特區與國家安全有關的法律制度建設也由委員會來推進；此外，中央人民政府在該委員會設立1名國家安全事務顧問和3名國家安全技術顧問，前者監督、指導、協調、支持澳門特區開展維護國家安全工作，並列席會議，後者負責協助國家安全事務顧問開展相關工作。 

依據該行政法規第7條規定，委員會平常會議至少每半年舉行一次，首次維護國家安全委員會全體會議於2018年10月舉行。期間，時任行政長官崔世安指出，應把握「總體國家安全觀」以人民安全為宗旨的核心理念，要主動應對新形勢，增強工作前瞻性，盡最大努力防控各類風險，履行好維護國家安全和社會安定的重大責任。在委員會設立國家安全事務顧問和技術顧問是2021年第47號行政法規增訂內容，這兩個職位分別由中央人民政府駐澳門聯絡辦公室主任和一名副主任兼任。 

2022年4月7日舉行的全體會議是相關人員任命後的首次出席，時任澳門國家安全事務顧問、澳門中聯辦主任的傅自應指出，澳門在維護國家安全上還面臨著挑戰，外部勢力干預滲透持續，特區做好維護國家安全工作的意義重大，這關乎落實總體國家安全觀、保障澳門「一國兩制」實踐行穩致遠、保障澳門社會長治久安和長期繁榮穩定。

（六）第4/2019號法律與第14/2020號法律 

經第4/2019號法律修改，《司法組織綱要法》第19-A條規定，針對《維護國家安全法》所規定的罪行，審理法官應由法官委員會在依法確定委任且為中國籍法官中事先指定；參與訴訟的檢察官亦應由檢察長從確定委任的中國籍司法官中指定，如此以避免外籍司法官處理危害中國國家安全案件中身份上的尷尬情況，更好地在司法程序方面維護國家安全。 

第14/2020號法律通過修改《司法警察局》，該法第7條規定了危害國家安全的犯罪是司警局之專屬職權，在「總體國家安全觀」指導下新組建了「一廳六處」完善國家安全執行機制，即新設保安廳、國家安全情報工作處、國家安全罪案調查處、國家安全行動支持處、國家安全事務綜合處、恐怖主義罪案預警及調查處、網絡安全處。此外，第17/2020號法律《司法警察局特別職程制度》，及與之配套的第35/2020號行政法規《司法警察局的組織及運作》、第36/2020號行政法規《司法警察局特別職程人員的招聘、甄選及培訓》等相關法例的修訂，亦是澳門特區政府持續健全維護國家安全法律制度和執行機制的重要舉措。 

修改澳門《維護國家安全法》

（一）為什麼要修改？ 

修改《維護國家安全法》是落實總體國家安全觀的需要。總體國家安全觀，是中國國家安全理論的最新成果，是習近平法治思想的重要組成部分。總體國家安全觀堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以軍事科技文化社會安全為保障、以促進國際安全為依托，涵蓋政治、軍事、國土、經濟、文化、社會等16個領域。總體國家安全觀以人民安全為宗旨，彰顯了中國特色國家安全理論體系的人本價值取向。維護國家安全工作需要以總體國家安全觀為指導，完善維護國家安全法制是維護國家安全工作的重要組成部分，也需要以總體國家安全觀為指導。 

此外，2018年經修改後的《中華人民共和國憲法》第1條第2款規定，「社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。」這一規定對港澳特區同樣具有拘束力，2020年頒布施行的《香港維護國家安全法》第22條便規定了「顛覆國家政權」罪，此處「國家政權」不僅包括憲法所規定的國家機關，亦包括前述憲法規定中作為執政黨的中國共產黨。反觀早前制定實施的澳門《維護國家安全法》第3條「顛覆中央人民政府」罪，則未將憲法規定的中華人民共和國根本制度納為保護對象，而特區政府正是希望修訂後的《維護國家安全法》能夠克服現存問題與不足。 

《香港維護國家安全法》在2020年6月30日經十三屆全國人大常委會第二十次會議表決通過。此次香港國安立法採用「全國人大決定+全國人大常委會立法」的雙重權威模式，針對和打擊的是極少數人危害國家安全的行為以及勾結外國和境外勢力干預香港特區事務的活動，保護的是絕大多數守法的香港市民，保障的是香港居民以及外國在港機構和人員的合法權益，維護的是國家和香港的根本利益。此法設立「顛覆國家政權」罪等罪名，與《澳門維護國家安全法》相比，擴大所保護法益的範圍，並加大打擊危害國安犯罪的力度。《香港維護國家安全法》的頒布促使澳門特區政府認識到必須通過修改《澳門維護國家安全法》以與國家及香港特區維護國家安全的法制保持一致。

（二）如何修改？ 

體例上，修法建議設立「刑法規定」章節並完善罪名體系，設立「一般規定」章節以明確各項原則性規定，設立「刑事程序規定」章節以完善國家安全執法及相關司法活動制度，設立「預防性措施」以平衡風險防控與權利保障的需要等。 

關於完善「分裂國家」罪，修訂前的《維護國家安全法》只強調了「暴力或其他嚴重非法手段」，但隨時代、社會和科技發展，維護國家安全面臨的形勢更加嚴峻複雜，分裂國家的行為已不限於使用暴力手段，許多犯罪也藉由網絡實施，特區政府舉例利用法定程序發動違憲「公投」、僭越憲法所賦予的權力進行分裂活動等行為無須經由暴力，但其社會危害性不弱於暴力行為產生的後果，因此有必要將非暴力實施分裂國家的行為納入懲治範圍。相較於原條文「將國家領土的一部分從國家主權分離出去或使之從屬於外國主權」的分裂行為，修訂文本擴展出了「改變澳門特別行政區或國家任何部分的法律地位」的內容。 

關於「顛覆中央人民政府」罪，修訂文本將其修改為「顛覆國家政權」，亦同「分裂國家」罪將只限於「暴力」手段修改為「藉任何非法手段」。同時，參照《中華人民共和國憲法》第1條第2款及《香港維護國家安全法》第22條，將「推翻中央人民政府，或阻止、限制中央人民政府行使職能」修訂為「推翻、破壞國家憲法所確立的國家根本制度」「推翻、破壞國家中央政權機關」「嚴重干擾、阻撓、破壞國家中央政權機關行使職能」。 

關於「煽動叛亂」罪，增訂了「公然和直接煽動他人參與旨在危及或損害國家內部或對外安全利益的騷亂」的罪狀。個別反對意見表示不宜將「危害澳門穩定的騷亂」納入該罪罪狀下，而應由《澳門刑法典》規制，但《澳門刑法典》第291、292條並未對參與騷亂或武裝騷亂的煽動性行為規定懲罰。 

關於「竊取國家機密」罪，修訂罪名為「侵犯國家秘密」罪，「國家秘密」的具體定義在擬將通過的《保守國家秘密法》中進行了闡述，即指「關係國家安全及利益，經國家有權限實體根據國家法律確定或行政長官根據本法律確定，在一定時間內只限一定範圍的人員知悉的秘密事項」。此外，行為人的身份不再局限於利用職務、勞務身份或執行當局任務的情況，不具有與保有國家秘密相關的特定身份的人，故意非法公開或使不獲許可的人接觸到該秘密時無疑也要受到刑事制裁。修訂後的澳門《維護國家安全法》關於「侵犯國家秘密」罪規定了「國家秘密」將由專門法例進行規範，因此澳門特區政府草擬了《保守國家秘密法》法案交由立法會審議，作為《維護國家安全法》的配套法，確保國家秘密獲得適切保護。 

關於原第6、7條罪名中「政治性組織或團體」的表述調整為「組織或團體」，同時因應「保護管轄原則」的引入，「外國」調整為「澳門特別行政區以外」，這是鑒於與境外勢力建立聯繫而危害國家安全的組織或團體不一定具有政治性，亦可以是無法律人格的實體，且其可能來自外國，亦可能來自境外其他地區。該罪涉及的《澳門基本法》對結社自由的保護問題引起意見相峙，同意意見中有認為必須防止有人借「聯繫」為名，實質性招攬澳門居民前往外地參加旨在損害國家安全及煽動叛亂的培訓；不同意者則擔憂此修訂將影響本地民間社團或傳媒機構與外地的正常交流。而「聯繫」的具體含義在原規定基礎上擴充了其內涵，包括向相關實體或個人提出請求、串通，接受指使、控制、資助或其他形式之支持，行使協助行為。特區政府認為該調整並不影響居民或團體與境外人士或組織團體建立任何合法關係，但特區政府表示將以總體國家安全觀為指導，適時檢視有關規定，例如約束社團之活動的《民法典》及第2/99/M號法律《結社權規範》。

關於「一般規定」章節，修訂文本引入了有關《維護國家安全法》的目的及宗旨、「國家安全」的定義、該法的適用範圍、澳門特區的職責及活動領域、維護國家安全的組織規定、澳門居民及其他人的一般義務和特別義務，這些內容組成增訂的「一般規定」的內容。特區政府表示，維護國家安全法律不可局限於單行刑法，而需要一部能起到提綱挈領作用的法律。 

關於增訂針對「叛國」「分裂國家」和顛覆活動的教唆或支持叛亂行為，獨立成罪，毋需取決於該罪是否實施，而《香港維護國家安全法》第20、21、23條亦有對公然煽動、教唆的手段實施的危害國家安全的行為作出規制。澳門特區政府則指，現行《澳門刑法典》第286條與第3/2006號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》已有正犯論處教唆或幫助犯罪行為的先例，故是次修訂為符合立法理論與立法實踐。 

關於增訂「刑事程序」章節，修訂前《刑事訴訟法典》一般程序性規定未能完全適應危害國家安全犯罪的嚴重性、隱蔽性和複雜性，因而在《維護國家安全法》中增訂與國家安全執法及相關司法活動相適應的專屬程序規則和特別訴訟措施等具有必要性，以有效實現公正和保障當事各方的合法權益，包括制定針對危害國家安全犯罪的羈押的特別規定，專門規定判決的通知條款，賦予執行《維護國家安全法》的相關刑事或行政程序具有緊急性質，增訂卷宗保密的規定，透過准用《有組織犯罪法》《預防及遏止清洗黑錢犯罪》等法律中與豁免保密義務或作證特權等事宜有關的特別刑事程序規定，建立與危害國家安全犯罪相適應的刑事訴訟制度。 

關於設立「預防性措施」，首先，特區政府建議在第10/2022號法律《通訊截取及保障法律制度》基礎上，引入「情報通訊截取」措施，並受具有權限的法官預先許可和檢察院備案方可施行，所獲取之數據受有權限司法當局合法性監督。其次，政府還建議引入「臨時限制離境」措施，由具權限法官審批，准用《刑事訴訟法典》有關告知、上訴和損害賠償等制度，給予被限制之人適切的權利救濟途徑。再次，政府還建議引入「提供活動資料」措施，經保安司司長許可，有關實體或個人有義務履行維護國家安全執法機構的要求，提供例如在澳門的成員身份數據、在澳門活動數據、在澳門的所有收支明細等。 

總之，澳門特別行政區一直積極履行維護國家安全的憲制責任，在立法方面著力完善維護國家安全法制體系，為確保澳門「一國兩制」行穩致遠提供了強有力的法制保障。

本文發表於《紫荊論壇》2023年9-10月號