文｜屠海鳴

近日立法會公務員及資助機構員工事務委員討論公務員編制等問題，公務員事務局局長楊何蓓茵表示，政府僱員當中有535人拒絕宣誓擁護基本法及效忠特區政府，現在均已離開崗位。

特區政府是依據基本法成立的，特區政府是僱主，若僱員不願擁護基本法，不願效忠僱主，這樣的僱員是不合格的，政府將其解聘，或自己主動辭職，都是合乎情理的事情。這個道理並不複雜，但在香港，這件事卻一直被複雜化，演變成政治話題，甚至有人以此為依據，炒作公務員的“政治中立”原則，從而延伸“香港政治氣氛緊張”等話題。

那麼，535名政府僱員因拒絕宣誓效忠而離崗，給人們甚麼啟示呢？筆者認為，以下幾個問題值得深思。

公務員“政治中立” 不符港情

部分政府僱員（包括公務員和非公務員僱員）拒絕宣誓效忠，其認知根源在於“政治中立”原則。但“政治中立”原則並不符合香港實際。

西方國家推崇的“政治中立”原則，是指公務員在不同政黨之間保持政治“中立”，不會偏袒某一政黨，更不允許向反對黨或在野政黨效忠。

這個原則是基於政黨輪替執政的現實，不同政黨通過法定程序（選舉或競爭）輪流上台執政。公務員的效忠對象，是那個合法取得管治國家資格的政黨所領導的政府。若執政黨出現改變，公務員必須對新執政黨領導的政府效忠。

確立“政治中立”原則，可避免公務員隊伍淪為某一政黨的附庸，破壞民主制度。在西方政治體制下，“政治中立”原則是行得通、靠得住的。

然而，香港政治體制與西方不同。香港基本法明確了“三權分置，行政主導，司法獨立，行政長官代表特區向中央總負責”的政治制度。香港不存在不同政黨輪流上台執政的情況，公務員隊伍也就不存在偏袒某個政黨、從而導致不公平隱憂，故“政治中立”原則並符合香港實際。

香港公務員長期奉行的“政治中立”原則源於港英時代。英國人在統治香港的156年間，軍政大權於港督一身，公務員效忠港英政府和港督，港英政府和港督則效忠於英國國王這個政治規矩一直未變。

直到上世紀80年代初，英國人看到香港回歸中國已是大勢所趨，不可逆轉，末代總督彭定康大力推進“政治改革”，稱“還權於民”。從那時起，港英政府高調宣傳公務員“政治中立”原則。其實，所謂“還權於民”，是為了“延續大英帝國對香港的影響力”，而公務員“政治中立”則為回歸後的香港留下管治隱患。

政治中立原則被異化 危害大

回歸後，從香港平穩過渡的大局考慮，特區政府基本上延續港英政府的架構，公務員管理也延續港英政府的管理規則。因此，公務員守則中的“政治中立”原則並未刪除，也沒有對此進行深入辨析。

本港2019年發生“修例風波”，政府僱員出現許多事情令人驚異。比如，有公務員向反中亂港勢力“送情報”，提供一綫警員個人信息、甚至警方布防情況；有公務員公然支持“港獨”分子的立場，拒不聽從特區政府指令；有公務員公開反對警隊依法執法，叫嚷甚麼“要調查警隊”；還有公立學校的“黃師”，公開欺凌警察子女，煽動暴力和仇恨。

到了2020年，新冠疫情爆發，當香港市民急需醫護人員提供公共服務時，竟出現“醫護罷工”事件，其中許多人是公立醫院醫護人員，他們以“請假”等各種名義拒絕返工，被市民斥為“臨陣脫逃”、“香港醫護史上的恥辱”。

除了關鍵時刻個別政府僱員的不良表現外，部分政府僱員還把一些分內之事視為“政治工作”，基於保持“政治中立”而不願意去做。比如，向市民宣介政府有關政策、呼籲市民支持政府；推廣憲法和基本法教育，提升市民的法治意識；進行國家安全教育，提升市民國安意識等。

以上現象的“理論依據”正是被異化了的“政治中立”。按照這個“理論”，政府僱員毋須對特區政府效忠，可根據自己政治信念和道德標準違抗特區政府的指令。

那麼，“自己政治信念和道德標準”是甚麼呢？一千個人會有一千個答案，這豈不是亂了套？事實上，所謂“政治信念和道德標準”很容易被某些別有用心之人定義，政府僱員很容易被政治勢力操縱，成為反政府力量。

拿着僱主薪水，卻可拒絕執行僱主的指令，“身在政府反政府”，天下哪有這樣的咄咄怪事！在私營企業中，也不允許這樣現象存在，更何況承擔着公共服務職能的政府。由此可見，政府管治團隊的漏洞不小！

宣誓效忠 有堅實法理基礎

宣誓或簽署聲明擁護基本法、效忠香港特區，這是對政府僱員最基本的政治及法律要求。因為其背後有堅實的法理基礎。

憲法和基本法共同構成香港的憲制秩序。香港特別行政區之所以能夠存在，是因為憲法簽發“准生證”；特區政府之所以可依法施政，是因香港基本法訂明“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，並對中央和香港特區的關係、香港居民的基本權利和義務、香港政治體制等作出規定。

基本法在“政治體制”一章中，對行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、區域組織、公務人員均做出詳細規定。其中第99條訂明：“在香港特別行政區政府各部門任職的公務人員必須是香港特別行政區永久性居民……公務人員必須盡忠職守，對香港特別行政區政府負責。”

由此可見，若公務員不宣誓擁護基本法和效忠特區政府，就意味不認同基本法所訂明的以上內容，不能做到服從政府的指令，這樣的人顯然不適合擔任政府僱員。

事實上，世界各國對公職人員都有“忠誠”要求。例如美國法律明確規定對國家不忠誠的人不能在政府內任職，而英國要求議員忠實地為國家利益服務。香港特區政府對僱員的“忠誠”要求，既有堅實法理基礎，也接軌國際慣例。沒有甚麼值得大驚小怪的！

在公布宣誓效忠要求時，就有特區政府官員指，宣誓或簽署聲明是公務員憲制責任，拒不履行這一責任，可被視為對其政治忠誠的懷疑。如公務員有不當並違反誓言或聲明的行為，特區政府會視個案實際情況，按現有機制就有關不當行為採取相應的紀律行動。

特區政府作為僱主，有權對僱員提要求，且這個要求與“一國兩制”方針、與基本法的要求完全脗合，“小規矩”完全符合“大規矩”，這有甚麼可爭議的呢？但仍有一部分人對此難以接受，稱其為“人人過關”、“政治審查”。其實宣誓效忠屬於“職業底綫”問題，人人過關、政治審查並無不妥。

由於被異化的“政治中立”原則在某些人頭腦中根深蒂固，令正本清源變得艱難。這也提示人們，盡管特區政府的要求是正確的，但政治認同還需要較長時間，特區管治團隊的政治建設還在路上。

管治團隊政治建設 還在路上

十三屆全國政協副主席、中央港澳工作領導小組常務副組長、中央港澳辦主任夏寶龍今年4月來港考察調研，他在香港“全民國家安全教育日2023”開幕典禮上致辭中指出：“我們相信，特別行政區政府及其管治團隊一定能夠擔起治理香港的主體責任。香港18萬公務員是特別行政區政府的骨幹力量，應當齊心協力、擔當實幹、忠誠履職，以兌現自己的誓言，用實際行動換來香港安定繁榮，得到人民的褒獎。”

前天，夏寶龍在北京會見特首辦主任葉文娟率領的香港特區政府政治委任官員國家事務研修班一行。夏寶龍指出，特區政府政治委任官員是特區管治團隊的重要組成部分，在特區治理中發揮着重要作用。希望大家忠實履行誓言，以實實在在行動愛國愛港，持續加強學習和歷練，不斷提升履職能力和水平，敢於擔當，善於作為，全力支持配合行政長官依法施政，為實現香港由治及興、推動“一國兩制”實踐行穩致遠作出更大貢獻。

535名政府僱員離崗，這僅是撥亂反正的第一步。對照夏寶龍這兩次講話，打造一支“能夠擔起治理香港的主體責任”的管治團隊，還要繼續努力。

（作者係全國政協港澳台僑委員會副主任、香港新時代發展智庫主席、暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授，本文原刊於香港經濟日報，文章僅代表作者個人觀點）