文｜屠海鳴

上周日（10日），香港第七屆區議會直選和間選共264人當選為區議員；根據《區議會條例》，行政長官李家超於周二（12日）宣布179名委任議員名單，另有27位現任鄉事委員會主席確認有效登記為區議會當然議員。至此，第七屆區議會的470名議員已全部確定。

對於這份區議會名單，坊間有各種爭議。主要觀點有二：一是拿本次區選投票率與2019年區選相比，認為投票率下挫，而建制派並無明顯增加。二是認為委任議員中不少人是“三會”成員，搞來搞去都是同一批人在治理社區。

對於第一個觀點，筆者認為並無可爭議的價值。此次重塑區議會後，區議會的職能、對區議員的要求都已經大幅度改變，可以說“脫胎換骨”，若還把這次區選與2019年區選簡單類比是毫無意義。再說，建制派、泛民都是過時的概念，今日的香港，不存在“你死我活”的陣營對壘，只有“好中選優”的良性競爭，還用昔日的概念解讀今天的現實，無異於緣木求魚。

對於第二個觀點，應該說某些人認知還比較狹隘。香港的民主政制尚未定型，仍處於探索成形階段。不能把“民主”的概念僅鎖定為“民主選舉”，“民主監督”也是非常重要的環節。2019年的第六屆區議會投票率為回歸以來最高，但履職情況如何呢？卻是回歸以來履職最糟糕的一屆。因此，建立科學合理、公開透明的履職監察機制，才是關鍵。

聚焦職能定位 明確監察重點

據悉，行政長官李家超近日將宣布區議員監察辦法；民青局還將在年底前對所有區議員進行培訓，由局長麥美娟主講，以確保區議員更好地履職盡責。

本屆區選的成功舉行，是香港“由治及興”的又一生動事例，也是香港基層治理的里程碑事件。那麼，重塑區議會後，究竟應該怎樣對區議員進行全方位、全過程的履職監察呢？依筆者之見，以下幾個方面值得重視。

對區議員的履職監察重點是甚麼？應根據香港區議會的職能定位來確定。

香港區議會屬於非政權性的區域組織。基本法第97條訂明，“香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。”簡而言之，區議會的職能是為政府提供諮詢，為市民提供服務。因此，監察重點是“諮詢”和“服務”。

首先，監察區議員為特區政府提供諮詢的情況。本屆區議會的代表性強、覆蓋面寬，區議員具有不同背景，應各展所長，向特區政府提供有價值的意見和建議。特區政府委任的區議員當中，有很多人士來自不同界別，具有明顯的專業優勢，地區治理當中會遇到許多專業領域的問題，比如交通規劃、排洪設施修建、文化康樂設施建設、社區醫療服務等等，委任議員應從專業角度，為改善民生多提良策。間選議員當中，有不少人士原本就是“三會”成員，長期服務社區，既有一定專業優勢，又熟悉當地民情，上聯政府部門，下聯社區居民，應發揮溝通優勢，找準特區政府與市民之間的契合點，多提善治之策。直選議員的最大優勢是社區居民認可度高，應與市民加強互動，隨時掌握民情民意，梳理地區治理中帶有普遍性的問題，向特區政府建言獻策。

其次，監察區議員為市民提供服務的情況。社區居民需要甚麼樣的服務？除了基本法97條提及的“文化、康樂、環境衞生”之外，各地區的居民還有很多具體的訴求。比如有的居民希望關注居家養老問題，建好社區的日間照料中心，讓老人白天有公共活動空間；有的居民希望給劏房住戶就近提供用於洗衣、做飯的公共空間，緩解住宅狹窄的壓力；有的居民希望關注少數族裔，促使其融入社區生活。每個社區希望關注的重點不同，解決不同問題的難度系數也不同，區議會應把區議員為民辦實事的情況，列入履職監察範疇。

其三，監察區議員不檢點行為。區議員必須符合“愛國愛港”要求，擁護基本法及效忠香港特區，這是底綫原則。那麼，區議員在任內是否做到？必須監察。除此之外，區議員是否有違反公序良俗的行為？是否有涉嫌違法的行為？都應在監察之列。

建科學機制 形成監察“閉環”

對區議員怎樣進行有效的履職監察？筆者認為，有4個重點問題應該明確。

其一，體現“行政主導”原則。區議會屬於“非政權區域組織”，但從基本法97條對其職能定位來看，區議會是特區政府實施地區治理的幫手，特區政府改善民生的許多政策，要透過區議會、地區“三會”和地區關愛隊共同去落實。因此，政府應主導對區議會的履職監察。麥美娟此前在介紹履職監察機制時曾公開表示：“在收到當區區議會主席或當區區議會動議後會啟動監察委員會制度，透過監察委員會進行調查，並按調查結果和建議對有關區議員作出處理。若認為裁決不公，涉事區議員可向政務司司長提出上訴。”這正是體現了“行政主導”原則。

其二，“自下而上”與“自上而下”相結合。由於區議會的職能是服務和諮詢，對區議員的履職監察也應從兩個方向著力。為市民提供服務做得如何？主要看市民的評價，這是“自下而上”的監察；為政府提供諮詢做得如何？主要看政府部門的評價，這是“自上而下”的監察。二者兼顧，才能得出全面、客觀、準確的結論。

其三，實行負面清單制。區議員不能幹甚麼？應該列出負面清單，並公布於眾，讓社會各界和廣大市民一起來監督區議員。這一點十分重要。因為這些年來，由於區議會被反中亂港勢力騎劫，給地區治理帶來很大的負面影響。第七屆區議會是重塑區議會後的首屆，也是撥亂反正的關鍵一屆，雖然區議員均接受了資格審查，但誰能保證每位議員今後履職期間不會觸碰“紅綫”呢？列出負面清單，就是明確“紅綫”在哪裡，有利於規範區議員的言行。

其四，建立申訴機制。監察委員會對區議員處理後，若涉事區議員認為裁決不公、處理不當，可向政務司司長提出上訴，請求復議。建立申訴機制，有利於保護區議員的權益。

設立退出機制 彰顯監察權威

把握好以上4個重點，令履職監察機制形成“閉環”，這樣才能發揮好履職監察作用，提升區議會的工作效能。

區議會4年一屆；那麼，區議員在任職期間出現不檢點行為，如何令其退出？這個問題非常重要，必須建立退出機制。

香港國安法實施後，特區政府要求所有區議員宣誓或簽署聲明擁護基本法、效忠香港特區時，部分區議員置之不理，導致很多地區的區議會長期處於“癱瘓”、或“半癱瘓”狀態，“服務市民”成了一句空話。我們應從中汲取教訓，制定更清晰的退出規則，彰顯履職監察機制的權威性。

不妨借鑒體育比賽中“黃紅牌”思路，把區議員的不檢點行為分成3個層級進行處罰。

其一，“黃牌警告”。對於違反負面清單所列內容的區議員，根據情節輕重作出評估，向其發出警告，提醒不再犯類似錯誤。

其二，“紅牌罰下”。區議員任期內出現3次“黃牌警告”，應暫時停止其工作一段時間，促使其反省整改。

其三，“黑牌退出”。區議員在任期內若存在嚴重問題，無法正常履職的，必須停止其資格。比如涉嫌違法犯罪、被司法機關判刑的、拒不宣誓或簽署聲明“擁護及效忠”的，自動失去區議員資格；涉嫌違反公序良俗產生嚴重不良後果的，因個人原因長期無法履職的，由監察委員會裁決取消其區議員資格。

十三屆全國政協副主席、中央港澳工作領導小組常務副組長、中央港澳辦主任夏寶龍十分關注香港的地區治理。上個月底，他在北京會見由特區政府特首辦主任葉文娟率領的香港特區政府政治委任官員國家事務研修班全體成員時表示，希望每一位市民履行公民責任，選出做實事、專心地區事務的區議員。

如今，“做實事、專心地區事務的區議員”選出來了，還須把履職監察的工作做好。建立履職監察機制是“民主監督”的範疇，把“民主選舉”與“民主監督”融匯起來，把“做實事”、“專心地區事務”與“履職監察”貫通起來，才能全面有效提升民主質量，推動香港良政善治進入新境界。

（作者係全國政協港澳台僑委員會副主任、香港新時代發展智庫主席、暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授，文章原刊於香港《經濟日報》，文章僅代表作者個人觀點）