何棟民 | 廣東夢海律師事務所主任、深圳市中立法律服務社理事長

從CEPA政策到內地與港澳律師事務所聯營，再到「大灣區律師」的提出與穩步推進，粵港澳大灣區不斷探索兩岸三地跨區域、法域融合發展，初心不變。在「一國兩制三法域」的現實背景下推行「大灣區律師」這一舉措，將深刻融合跨法域的法律制度和文化，促進跨域規則銜接，有利於在粵港澳三地原法律制度體系上進行深度創新，提升粵港澳法律服務水準，同時也有利於扎實推進粵港澳大灣區高質量發展，打造國際一流灣區和世界級城市群。

「大灣區律師」產生的歷史背景

（一）粵港澳大灣區「一國兩制三法域」的特殊性形成了律師行業准入限制的特殊現實

受到歷史、政治和國際環境因素的影響，粵港澳大灣區最大的特殊性在於「一國兩制三法域」的現實情况，由於三個地區行政體制、法律體系、法律標準各不相同，使得三地之間生產要素跨境流動不暢；同時，由於內地對港澳投資者的市場准入限制，以及因CEPA（即《內地與香港（澳門）關於建立更緊密經貿關係的安排》）「大門開、小門不開」對港澳企業和居民造成的非制度性壁壘，使得當下難以達到《粵港澳大灣區發展規劃綱要》所提出的「全面對接國際高標準市場規則體系」的新目標、新要求。在粵港澳大灣區建設中，在三地「一國兩制三法域」的特殊歷史和現實背景下，部分領域一直存在市場准入限制，法律服務業（律師行業）作為專業服務業，在市場准入領域方面的限制體現得尤為明顯。

2015年11月，內地與香港、澳門分別簽署了CEPA框架下的《服務貿易協議》，進一步將內地的服務業市場向回歸以後的香港特別行政區開放。這次的協議成為兩地多年來在CEPA下持續開放服務貿易的里程碑，內地與香港基本實現服務貿易自由化。《服務貿易協議》文本中的「最惠待遇」條款，表明內地對其他國家或地區提供優惠待遇，如有優於CEPA的待遇情形（其實這種情形是比較少的），也同樣適用於回歸以後的香港特別行政區，確保其能夠享受到內地最優惠的開放措施和待遇。

在《服務貿易協議》文本中，附件1以「負面清單」的形式列出了內地向香港特別行政區開放服務貿易的具體內容承諾，也規定了對商業層面存在保留的限制性措施，規定獨立資本設立的香港代表處不得辦理涉及適用於內地法律的法律事務，不得聘用內地執業律師。內地律所與香港律所駐內地代表機構可以互派本方律師擔任對方的法律顧問，但被派駐的法律顧問只能辦理涉及本方適用的法律事務。內地律所和香港律所駐內地代表機構可以採用聯營模式，但在各自執業範圍內分工合作；允許內地律所與香港律所駐內地代表機構採取合夥方式聯營，但聯營區域限制在廣東省的廣州、深圳、珠海三個城市。

關於CEPA框架下法律服務業的市場准入領域限制只能逐步放開，並且需要一個過程，短時間內難以消除。

（二）在CEPA制度安排下逐步探索粵港澳律師行業市場開放和資格互認

CEPA是在「一國兩制」基本國策下和世界貿易組織經濟體系框架內做出的特殊安排，是「一國兩制」的具體事件。通過CEPA協議的形式，減少了內地與回歸後的香港特別行政區、澳門特別行政區在經濟貿易發展中的結構性、體制性阻礙，加速了粵港澳大灣區三個獨立關稅區之間資本、貨物、人員等各項要素的便利流動。CEPA的主要內容涵蓋貨物貿易、服務貿易和貿易便利化三個方面。繼2003年簽署CEPA並於2004年1月實施至今，內地與香港陸續簽署和實施了10個補充協議。

2014年12月18日，《〈內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排〉關於內地在廣東與香港基本實現服務貿易自由化的協議》簽署。該協議是內地首份參照國際標準，以「准入前國民待遇+負面清單」的方式所制定的自由貿易協議，是目前內地簽訂的所有投資貿易協議中開放水準最高的協議。總體來說，CEPA的簽訂，不但使粵港澳三地區域合作的廣度和深度得到拓展，更促進了粵港澳三地在其他領域合作的開展。但同時，過程中也暴露出合作中存在的溝通途徑不暢、缺少制度性合作方式等問題。CEPA的落實需要一個過程，類似CEPA正面清單中存在的「大門開了，小門沒開」「小門開了，玻璃門沒開」的現象在一定地區或部門還有不同程度的存在。

根據CEPA關於法律服務業（律師行業）的規定，不論是港澳地區大律師還是事務律師，內地律師事務所聘用的港澳法律執業者（港澳律師）均不得辦理內地法律事務，除非港澳法律執業者（港澳律師）按照中國內地司法考試內容參加內地司法考試，通過考試並獲得內地的法律職業資格。而此項考試對內地居民而言尚且較為困難、通過率本身就不高，對於不甚熟悉內地文化的港澳居民而言，能夠通過此項考試的港澳律師或港澳居民則更少。

依據2005年司法部出台的相關規定，香港、澳門永久居民中的中國公民可以參加國家司法考試，報名條件等具體內容應當遵守《香港特別行政區基本法》或《澳門特別行政區基本法》以及《國家司法考試實施辦法（試行）》的統一規定。同時在補充協議六中又對實習培訓時間作出了放寬處理，規定具有5年（含5年）以上執業經驗、並通過內地司法考試的香港法律執業者，按照《中華人民共和國律師法》和中華全國律師協會《申請律師執業人員實習管理規則（試行）》的規定，參加內地律師協會組織的不少於一個月的集中培訓，經培訓考核合格後，可申請內地的律師執業。除此之外，《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》將法律服務市場開放延伸至公證領域：2003年《〈內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排〉協議正文》附件四《關於開放服務貿易領域的具體承諾》允許「對經培訓合格的澳門律師，授予內地認可的公證人資格」。

2013年8月15日開始，取得內地律師執業證的港澳居民的業務範圍擴大至內地非訴訟業務及涉港澳民事案件，取得執業證的港澳律師可以作為法律顧問、代理人、顧問和代表在內地從事非訴訟法律事務。不過需要注意的是，港澳居民（不論是否為港澳律師）獲得內地法律職業資格證並從事律師職業以後，其作為執業律師的業務範圍還是有限制的，只能從事非訴訟領域法律業務；另外，根據《中華人民共和國民事訴訟法》規定，港澳律師只能以非律師身份（即公民身份）擔任內地民事訴訟代理人，而公民代理又僅限於近親屬或單位員工。由此產生的現實情況是，港澳居民（不論是否為港澳律師）的執業範圍實質上受到了諸多限制，較難滿足粵港澳大灣區的跨境司法需求。

在「大灣區律師」政策實施之前，內地並沒有針對港澳特區法律職業者職業資格的專項規定。只有參加了內地法律職業資格考試（即司法考試）、獲得了中國司法部頒發的法律職業資格證、並且經過律師協會培訓符合條件後，才能以「港澳居民律師」身份在內地執業；而港澳律師在香港、澳門的律師從業資格和經驗都是不被認可的，所以雙方之間並沒有實現職業資格的相互認可。此外，獲得內地法律執業資格的港澳居民律師在進行代理活動時的身份仍必須使用中國內地律師的身份，而不能以香港律師的身份進行代理，這也體現了雙方執業資格認可上的脫軌，資格互認一直沒有實現。

「大灣區律師」政策的產生及演變邏輯

（一）內地與港澳律師事務所聯營政策為「大灣區律師」的產生探索了經驗

在「大灣區律師」政策實施以前，有關粵港澳三地法律服務業開放探索最前沿的政策應當是「內地與港澳律師事務所聯營」試點。

關於內地與香港律師事務所、澳門律師事務所聯營政策的探索可謂「歷史悠久」。在政策依據方面，涉及到「內地與港澳聯營律師事務所」的政策主要有三項：2003年，司法部發布《香港特別行政區和澳門特別行政區律師事務所與內地律師事務所聯營管理辦法》（中華人民共和國司法部令第83號）（以下簡稱「《管理辦法》」）；2014年，廣東省司法廳發布《廣東省司法廳關於香港特別行政區和澳門特別行政區律師事務所與內地律師事務所在廣東省實行合夥聯營的試行辦法》（粵司辦〔2014〕218號）（以下簡稱「《聯營試行辦法》」）；2019年，廣東省司法廳發布《廣東省司法廳關於香港特別行政區和澳門特別行政區律師事務所與內地律師事務所在廣東省實行合夥聯營試行辦法（2019年修訂）》（以下簡稱「《試行辦法（2019年版）》」）。

在最近對於《試行辦法（2019年版）》的修訂中，主要目的是為了貫徹落實中央對港澳工作的部署和要求，深化落實CEPA對港澳服務業的開放措施。此次修訂共對五個方面的規定作出了修改，對申請合夥聯營的門檻條件和自主招聘內地律師等問題進行了修訂，適當降低合夥聯營律師事務所內的地方門檻，取消合夥聯營律師事務所港澳方出資最低比例30%的限制，同時明確了有關內地與香港合夥聯營律師事務所的開放措施等。

內地與香港自簽訂CEPA以來，在經濟領域取得了長足的發展。在兩地經濟合作越來越緊密的環境下，兩地的法律服務業也應該尋求突破性的進展。2014年《聯營試行辦法》的施行，表明內地與香港、澳門之間一直在積極探索、深化三地之間區域性法律服務業的合作。該項政策是在司法部2003年頒布的《管理辦法》的基礎上，結合雙方十一年積極探索合作的經驗，以及當時的政治環境和經濟發展現狀而產生的，具有非常大的進步意義。《聯營試行辦法》明確規範港澳律師事務所與內地律師事務所實行合夥聯營的試點工作。在此之前，《管理辦法》第三條則明確規定不得採取合夥型聯營和法人型聯營，《管理辦法》僅准予頒發聯營許可證。但是協議聯營並不具有獨立法人資格，此類合作規模仍然是一種鬆散型的合作。而之後的《聯營試行辦法》則作出調整，規定對於准予聯營的，由廣東省司法廳向其頒發聯營律師事務所執業許可證。合夥聯營的核心特徵在於，合夥聯營是獨立的主體，具有獨立法人資格，這是其與協議聯營最核心的區別。

2014年11月13日，全國首家內地與香港聯營律師事務所在前海正式落戶，標誌著「內地與港澳律師事務所聯營」試點正式落地。經過訪問深圳市律師協會官方網站並查詢得出的數據，截止到2023年7月26日，深圳市一共有8家聯營律師事務所，其中7家落戶在前海合作區，1家落戶在深圳市坪山區。

然而，自2014年第一家聯營律師事務所落地到現今近十年時間，聯營律師事務所的數量並沒有出現明顯增長，其原因是複雜的、多方面的。筆者認為，制約聯營律師事務所發展的核心因素在於聯營律師事務所並未實現內地與港澳律師資格的互認，港澳律師在聯營律師事務所中提供法律服務的範圍受到了很大的限制，最明顯的表現在於港澳律師在聯營律師事務所中所獲得的證件是「港澳律師工作證」，而不是內地律師所持有的「律師執業證」。另外，持有「港澳律師工作證」的港澳律師並不屬於中華全國律師協會的會員，也不是各級律師協會的委員，無法參加中國內地各級人民法院的庭審。對於律師行業而言，如果無法參加人民法院的庭審程式，實際上便等同於無法提供訴訟法律服務，因為「港澳律師工作證」在訴訟領域是無效的，故而港澳律師只能從事相關非訴訟法律事務。此外，聯營律師事務所的聯營主體要求門檻較高、內地和港澳律師行業稅負差異、粵港澳三地文化差異、一些客觀的政治歷史原因等各項因素也是制約聯營律師事務所發展壯大的原因。

（二）「大灣區律師」的產生過程

大灣區律師政策是為了落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》及2019年修訂的《〈內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排〉服務貿易協議》和《〈內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排〉服務貿易協議》的具體舉措。相對於「粵港澳聯營律師事務所」而言，大灣區律師政策的實施，有效解決了制約港澳律師在內地執業的眾多問題，其中最核心的差異在於，香港律師和澳門律師通過「大灣區律師」政策所拿到的，是同內地律師基本一致的「律師執業證」，只是在執業範圍方面有所限制，這是劃時代的突破。符合條件的港澳「大灣區律師」的執業範圍不限於香港和澳門，也可以在大灣區內地九市選擇執業，這是對執業地域的一個重大突破，也促進了港澳律師融入國家發展大局。

2020年8月，第十三屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過《關於授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定》（以下簡稱「《決定》」），授權國務院在廣東省九個城市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作，試點期限為三年。按照司法部、廣東省司法廳的工作部署，香港法律執業者和澳門執業律師在粵港澳大灣區內地九市取得內地執業資質和從事律師職業試點的工作正在積極逐步推進。

2020年8月底，《深圳經濟特區前海蛇口自由貿易試驗片區條例》經深圳市第六屆人民代表大會常務委員會會議通過，其中第六十一條規定，「符合條件的香港法律執業者和澳門執業律師通過粵港澳大灣區律師執業考試，取得內地執業資質的，可以按照規定在自貿片區從事法律事務。」

2020年10月，為促進試點落地，國務院辦公廳印發《香港法律執業者和澳門執業律師在粵港澳大灣區內地九市取得內地執業資質和從業律師職業試點辦法》，明確香港、澳門永久性居民中的中國公民，如為執業五年以上的律師，則有資格申請粵港澳大灣區執業資格，進行專門培訓後，可參加司法考試，獲得律師執業證書（粵港澳大灣區）。一同為大灣區客戶（包括港資企業）提供優質的法律服務。此項規定有利於提升大灣區法律設施和法治環境的建設，也促進大灣區法律服務的互通融合，共同打造大灣區優質法律圈。

2021年7月，首次粵港澳大灣區律師執業考試在廣東省深圳市、珠海市和香港特別行政區舉行。2022年6月，司法部正式啟用律師執業證（粵港澳大灣區），讓合資格並通過考核的港澳律師可以在內地九市正式執業。

2022年7月6日，首批（共4名）港澳律師獲准在大灣區內地九市執業，其中香港律師何君堯在廣信君達律師事務所執業，成為「0001」號律師；2022年8月16日，首宗由澳門律師在內地執業代理的案件在廣州市南沙區人民法院成功調解；2022年8月17日，首宗由香港律師何君堯在內地執業代理的案件在大灣區深圳市福田區人民法院開庭審理。根據司法部官網，迄今為止，司法部已連續舉辦了三次粵港澳大灣區律師執業考試，2021、2022年共有1,200多名港澳律師參加考試，多位在港澳法律界具有影響力的律師已在內地律所執業，開展內地相關法律服務活動，試點工作取得良好效果。截至2023年6月底，已有300多位港澳律師包括香港大律師取得律師執業證書（粵港澳大灣區）。2023年7月31日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，會議討論並原則通過《關於延長授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作期限的決定（草案）》，決定將草案提請全國人大常委會審議。

（三）「大灣區律師」政策制定邏輯

此前，港澳居民被允許報名參加國家司法考試，不少香港律師參加了考試並獲得內地執業律師資格。截至目前，廣東省內取得國家法律職業資格的港澳居民有近200名。通過粵港澳大灣區律師執業考試的大灣區律師可以在大灣區內地九市從事一定範圍內的內地法律事務，與此前粵港澳聯營律所裡港澳律師不能承辦內地法律事務相比，粵港澳大灣區律師的執業範圍有了質的突破。由於大灣區律師系統學習過內地法律，如果內地客戶需要在內地發起訴訟，他們也可以代表客戶到法院進行訴訟，這在之前是無法實現的。

論及「大灣區律師」的政策演變，從邏輯上分析，是從「律所」轉變為「律師」，是從對機構合作的突破到對律師資格身份的突破。港澳地區的執業律師經過一個特殊的安排——「大灣區律師執業考試」，成功成為了內地的「執業律師」。

「大灣區律師」試點工作是CEPA框架下實現資格互認的生動範例，並將持續打破內地與港澳法律制度不同所帶來的法律服務壁壘，有利於推動粵港澳大灣區法律規則銜接和機制對接，促進粵港澳大灣區融合發展，也有利於港澳特區更好融入國家發展大局。相對於聯營的較高門檻以及較大執業範圍限制而言，粵港澳大灣區律師獲得執業證之後，在內地九市執業推進業務進展效率將更高、更加務實，可以開展的業務內容也更加全面。

在「一國兩制三法域」的粵港澳大灣區推行大灣區律師這一舉措，將深刻融合跨法域的法律制度和文化，促進跨區域、跨法域規則銜接，有利於在粵港澳三地原法律制度體系上進行深度創新，提升粵港澳法律服務水準，同時也有利於扎實推進粵港澳大灣區高質量發展，打造國際一流灣區和世界級城市群。

「大灣區律師」發展的未來展望

（一）「大灣區律師」發展存在的問題

「大灣區律師」產生的時間很短，根據「大灣區律師」群體的一些反饋，目前呈現出了一些制約「大灣區律師」發展的問題，主要體現在管理體制、市場差異、交通便利情況三個方面。

在管理體制上，從粵港澳大灣區法律服務開放的監管政策規定來看，粵港澳大灣區律師業由內地單方監管，雖然《大灣區執業管理試行辦法》等規範性檔案相對突出內地律師協會對港澳律師等從業主體的行業管理職能，個別條款也對內地與港澳律師組織的互動交流作出規定，「但內容仍以程式性的資訊溝通與通報合作為主，缺乏實質性的監管合作內容」。

在法律服務市場差異上，大灣區內多種制度、多種規則的碰撞，導致對於確定規則依賴性很強的法律服務面臨過多的不確定性，無法依據典型業務直接複製推廣，導致大灣區內的法律服務規模化建設難度較大。另一方面，多種規則交叉帶來極大的複雜性，且服務專案的工程量巨大，導致大灣區法律服務對法律人才的要求比單純的某一法域更高。除此之外，面對多種規則和制度，大灣區律師在進行法律服務的過程中，會面臨更大的法律風險，這也在一定程度上阻礙了大灣區律師法律專業服務的發展。

在交通便利情況上，大灣區律師法律服務的內容要求法律服務提供者與當事人有較多的接觸，律師需要對於案件情況有全面的了解，因此需要頻繁往返三地。但由於制度因素，大灣區內目前並不能實現完全自由往來，三地均面臨著通關要求，且不能在該地區逗留時間過長。自然環境方面，粵港澳三地之間有地理阻礙，雖然目前粵港澳大橋已經通車，但是仍然無法滿足法律服務快捷便利的要求。制度和地理上的阻礙，都會使三地間的溝通不如預期。

（二）促進「大灣區律師」發展的建議

首先，建議擴大「大灣區律師」規模，將大灣區律師試點經驗推廣至全國。大灣區需要強化責任擔當，將中央的決策部署落細落實落到位，更好地支持港澳律師投身粵港澳大灣區建設、融入國家發展大局。目前，「大灣區律師」政策只是在大灣區九市試點，也有一定的業務限制範圍。以大灣區為試點，積累經驗是一個穩健的做法。從長遠來看，這一試點可以推廣複製先行先試的經驗至整個國內。

其次，建議完善大灣區律師執業硬軟體服務建設。在大灣區建設過程中，由於三地的交通在短時間內很難達到完全程度的便利，建議增加「一站式/一條龍」綜合服務平台或措施，減少時間成本和機會成本。在硬件上，法律服務行業的工作往往需要大量的數據和材料，所以應加大跨境法律服務業智慧系統建設。軟件方面，可以針對大灣區律師的需求，開展多形式的崗位培訓，建立指導律師制度等；建立溝通協調機制來專門處理港澳律師執業中遇到的困難和問題，為港澳律師在大灣區執業進行對接工作。同時，協調政府有關部門，為執業的港澳律師在通關、居留、兩地用車、住房、納稅、執業保險等方面的便利化提供政策扶持和保障。出台好相關政策，對大灣區律師生活、教育、醫療配套設施等各方面予以扶持。

最後，建議依託前海深港現代服務業合作區等戰略高地，打造「大灣區律師」執業示範區域，為港澳律師融入國家發展大局探索可複製可推廣的先進經驗。前海深港合作區是國家唯一批覆的中國特色社會主義法治建設示範區。2010年以來，國家先後賦予前海深港合作區多項重要使命，包括：深港現代服務業合作區、自由貿易試驗區、現代服務業示範區、社會主義法治示範區、粵港澳深度合作示範區等等。近年來，前海作為全市乃至粵港澳大灣區的核心引擎作用初步顯現，尤其在法治領域資源聚集優勢明顯。根據《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》，前海被賦予了重大使命，包括建設國際法律服務中心和國際商事爭議解決中心，探索不同法系、跨境法律規則銜接等問題，為深港合作共贏帶來全新機遇。建議充分結合前海深港現代服務業合作區的各項優勢資源，同前海各項國家戰略相結合，積極學習港澳先進經驗，開拓國際法律服務市場，開創新型法律服務類型，打造中國法律服務品牌。

本文發表於《紫荊論壇》2023年11-12月號