卜樂 | 海國圖智研究院秘書長

曾悠 | 澳門創新發展研究會副理事長

受新冠疫情影響，澳門以旅遊博彩業為主的產業經濟受到了嚴重沖擊，引致澳門勞動力市場摩擦性、結構性等失業問題凸顯。澳門特區政府通過發放補貼、引入「外傭退場」等政策多措並舉穩定了居民就業。澳門特區政府應大力開發和拓展新行業與崗位，鼓勵居民創新創業，營造自由開放的勞動力市場，並加強職業培訓，為澳門的發展培養符合產業需求的高技能人才，營造良好的就業氛圍。

近年澳門勞動力市場發展狀況

（一）新冠疫情期間失業率明顯惡化，疫後改善速度較快　

2020至2022年，受新冠疫情影響，澳門與外界斷絕了旅客往來，以旅遊博彩業為主的產業經濟受到了嚴重沖擊，繼而引發裁員及開工不足的情況。澳門首例新冠感染個案在2020年1月出現，自此澳門結束了持續多年總體失業率低於2.0%的理想水平。根據澳門統計局的資料，2020年1月至3月總體失業率較2019年12月至2020年2月上升0.2個百分點至2.1%，本地居民失業率亦上升0.3個百分點至2.9%。其後，疫情下澳門失業率逐步上升。在2022年「六 · 一八」疫情及應屆畢業生投入勞動力市場等疊加因素的影響下，澳門於2022年6月至8月錄得疫情下最高的失業率，其中3月期的總體失業率為4.3%，本地居民失業率為5.5%，失業人數達到1.63萬人，博彩業、建築業成為失業重災區，居民對就業前景的信心明顯下挫。在這樣艱難的時期，特區政府實施穩就業的政策，使用過去二十年積纍的財政儲備，果斷推行多項有力緩解失業問題惡化的政策措施，包括推出帶薪培訓課程、與大型企業協同穩定居民就業隊伍、嚴格執行「外僱優先退場」、推出專項津貼鼓勵本地企業增聘本地居民等等，總體上穩定了就業市場，避免了因失業問題惡化而出現社會不穩定的情況。

2023年1月8日，澳門逐步復常，主要客源地旅客回流澳門，旅遊博彩業重新按下發展鍵。經過澳門旅遊局和業界的通力合作，澳門2023年經濟復蘇步伐加快，呈現出旅客和博彩業毛收入大幅回升的良好勢頭，再結合下半年一浪接一浪的盛事，預期全年經濟增長率可保持雙位數的回升，綜合度假村企業聘請人員需求持續增加，居民失業率有望在年底前下降到3%以下，澳門就業市場恢復昔日生機。

（二）外僱數目大幅減少

澳門是微型經濟體，自身的勞動力資源不足以應付過去二十年澳門旅遊博彩業高速增長帶來的勞動力需求。2019年底，澳門外僱總額約為19.6萬人，其中包括2.9萬建築工人和5.4萬酒店餐飲業人員及3萬外籍家傭。然而，新冠疫情引起的經濟急挫使澳門外僱數字出現明顯的減少。2020年，澳門進入新冠疫情流行期，三年疫情使旅遊博彩業受到巨大沖擊，大型企業經營困難，採取包括辭退員工等多項成本控制措施。在大型企業減省人力的過程中，特區政府始終以保障本地居民穩定就業為政策底線，一直與聘有數萬澳門居民的六家綜合度假村企業保持溝通，呼籲他們在削減人手時優先讓「外僱退場」，以儘量保持澳門居民的就業穩定。因此，2020年後澳門外僱總量一直下行，直至2022年7月降至15.7萬人的新低點，較2019年底減幅人數達約4萬人。進入2023年，澳門經濟持續回穩復蘇，大型企業恢復對外僱人手的需求。但截止2023年5月只是回升至16.1萬人，顯示外僱人數短中期內難回到昔日的近20萬人的高峰。

（三）澳門青年失業率偏高

青年失業率高一直是全球性現象，近年來內地及鄰近地區的青年就業壓力都較大，其青年失業率基本長時間維持在雙位數，澳門的情況也不例外，更在疫情衝擊下進一步突顯。一般而言，初出茅廬的青年就業困難既有勞動力市場的因素（如經驗不足、市場信息不充分等），也有這一代青年自身選擇的因素（如傾向選擇較安穩和高薪的工作、樂於從事自僱型工作等）。然而，三年新冠疫情使澳門企業的勞動力需求下調再疊加上述因素，則使澳門青年畢業後面臨嚴峻就業問題，青年群體失業率進一步攀升。2020年第四季度，澳門居民整體失業率為3.9%，其中16至24歲青年群組的失業率達到14.2%，約是整體失業率的4倍，當中青年男性失業率更高達18.2%。這個情況在疫情后持續存在，雖然澳門經濟已明顯復蘇，但青年失業率未見大幅改善。2023年第一季度，澳門居民整體失業率為3.9%，其中16至24歲青年群組的失業率達到10.0%，是整體失業率的近3倍，其中青年男性失業率仍然高達近13%。究其原因，近半年澳門旅遊經濟強勁復蘇並不均勻，有相當行業的企業招聘保守，不利新崗位的增長。同時，部分企業對聘用人資較為謹慎，把招聘門檻變相提高，瞄準有經驗的人士，就業環境仍然不利於畢業生獲得工作。

（四）疫下高學歷失業人數易增難減

疫情下，具大學學歷的居民失業問題漸漸浮現。2021年第四季度，具高等教育程度的就業居民共有12.2萬人，而同期存在近5,000位具大學學歷的失業人士，其中尋找新工作的佔到近4,000人。究其原因，是受到疫情下經濟萎縮所致，但亦有具高等教育學歷的就業居民因意識到博彩業不再榮景，而着眼長遠轉投其他行業，但過程並不如想像中順利，由此導致擁有大學學歷的居民因尋找新工作而進入了失業人士行列。2023年，澳門一季度GDP增速同比上升約40%，率先帶動旅遊博彩業對高學歷人士的聘用需求，但實際上，並沒有出現在疫情期間高學歷失業居民人數大幅度減少的情況。2023年第一季度，澳門共有13.7萬具高等教育學歷的就業居民，而同期存有4,700名具高等教育學歷的失業居民，當中4,000名是在尋找新工作，與疫下的數字相若。

（五）居民收入中位數平穩

受疫情衝擊，澳門勞動力市場出現失業惡化問題，失業率明顯升高，修讀政府的帶薪培訓課程人士迅速增加。但對比失業率等指標，由於澳門公務員和受公幣資助的相關教育、醫療、社會保障等行業的就業居民大致工作穩定，連同在政府發放消費卡、現金分享、職業稅退稅等政策作用下，致使澳門居民每月收入中位數在疫情三年下未見大幅下降。2020年首季澳門本地就業居民月工作收入中位數為20,000元（澳門元，下同）。2022年為19,000元，总体就业人口和本地就业居民月工作收入中位数與2019年數字相差不大。反而內地與澳門恢復通關後，居民收入中位數回升較快。2023年首季澳門就業人口月工作收入中位數為17,000元，按季增加1,400元；本地就業居民月工作收入中位數為20,000元，按季增加1,000元，基本追平疫情前水平。

澳門特區政府多措並舉穩定居民就業

首先，疫情下，澳門特區政府採取穩企業、穩就業等一系列措施，從居民個人、僱員和企業運作等層面多管齊下穩定就業市場。2020年，澳門特區政府透過《僱員、自由職業者及商號經營者援助款項計劃》，向30.7萬名各類直接受益人和商號發放援助款項逾 63.8億元。這項經援措施覆蓋面廣、推出及時，起到了穩經濟、保就業、保民生的正面支持作用。

其次，博彩承批公司僱用數萬名澳門居民。特區政府在疫下明確要求博彩承批公司履行社會責任，最大程度保障澳門本地居民穩定就業，確保本地僱員優先及持續就業，並呼籲各行各業僱主與僱員共渡時艱。對於一些受疫情衝擊而失業、就業不足或放無薪假的居民，澳門勞工局推出數萬個帶津培訓計劃名額，為居民提供就業配對、轉介、技能測試等服務，並藉著津貼發放，紓緩受疫情影響人士的經濟壓力。另外，通過職場體驗計劃，專門為應屆大學畢業生提供1,800多個實習名額。在就業崗位驟減的情況下，特區政府透過「外僱退場」機制，釋放出本地求職者願意從事的職位空缺，調控外地僱員數量，確保本地僱員優先就業。截至2022年9月底，外地僱員較2020年1月減少近4萬人。

再者，為增加就業崗位，促進澳門待業居民就業，特區政府於特殊時期採取特殊做法，推出《疫情期間鼓勵僱主聘用本地待業居民的臨時性補助計劃》，為僱主聘用待業居民創造有利條件。根據該計劃，合資格澳門僱主在維持原有本地僱員數目的基礎上，於特定期間增聘待業的本地居民（包括永久及非永久），可向勞工部門申請發放補助。僱主每增聘一名本地僱員，可一次性獲發為期六個月、合共19,968元的補助款項。该計劃已於2023年2月結束。

同時，澳門年長居民也有相當數量在旅遊業工作，旅遊業在疫下的急挫使大批澳門旅遊業從業員出現失業、開工不足和放無薪假等情況。為此，澳門旅遊部門在疫下曾推出澳門居民「本地遊」「研學遊」等旅遊活動計劃，一方面加深澳門居民對澳門世界文化遺產和景點以及研學資源的認知，另一方面為澳門居民創造基本的生計，緩解他們的經濟壓力。另外，在內地與澳門恢復正常通關後，特區政府採取激勵吸客措施擴大客源，爭取旅客儘快回流，一方面走進內地及歐洲、東南亞等地區做旅遊推廣會，並與當地業界合作拉客，另一方面增加舉辦大型節慶盛事，推行有關補貼及獎勵措施，率先鼓勵廣東省、香港居民旅客來澳旅遊和消費，特別是鼓勵他們來澳「住多一天、玩多一日」。這些舉措都有助於疫情期間及疫後逐步恢復澳門旅遊業的活力，維持導遊、司機及相關從業人員的基本生計。

最後，橫琴粵澳深度合作區是澳門經濟適度多元化的新平台，可為澳門青年提供多元的就業機會。疫情下，澳門本地對青年僱佣需求有所下降。2022年10月，為擴大澳門青年到橫琴深合區的就業空間，橫琴粵澳深度合作區民生事務局聯合澳門勞工局開設「橫琴·澳門居民線上招聘專區」。招聘專區長期提供橫琴數以百計的職位空缺（涵蓋澳門四大產業的服務類人員、管理類人員、行政/財務/後勤/文秘、實習生/培訓生、專業技術類人員等職位）給澳門青年選擇，還包括在橫琴求的職指南和生活指南。透過招聘專區，不僅為澳門青年提供多元就業空間，也能使澳門青年有親身了解橫琴政策和就業新空間的機會，進一步加快澳琴經濟和人才資源的有效對接。

近年澳門勞動力市場存在矛盾和困難

（一）摩擦性失業問題凸顯

摩擦性失業是指勞動者在正常流動過程中因未能與市場勞動力的需求相銜接所導致的失業。2020年初新冠疫情暴發以後，澳門經濟嚴重受挫，博彩旅遊、會展業、商業零售、餐飲服務等行業一方面出現歇業停業、崗位減少的情況，另一方面出現人手不足、招不到人的現象。這樣的矛盾在2023年防疫政策調整之後仍然存在。澳門特區統計暨普查局數據顯示，2023年第一季度澳門本地居民失業率為3.9%，較上一季度下跌0.2%，然而復活節假期期間由於人手不足等問題，澳門四萬間酒店客房中約有一成未有開放，部分商業零售企業也存在相同問題。這種「有人冇工做、有工冇人做」的矛盾現實表明澳門企業所需的勞動力與求職者存在著意向不符和結構性落差，勞動力市場供需不匹配，摩擦性失業問題凸顯。

（二）結構性失業問題凸顯

結構性失業是指由於經濟結構、體制、增長方式等變動，使勞動力的供給結構與需求結構不相一致而導致的失業。澳門是以旅遊博彩業為主的服務型社會，就業人口主要從事文員（包括賭場荷官、巡場、投注員等）、服務及銷售等崗位，高度依賴低技能勞動力。持續兩年多的疫情將澳門經濟過度依賴旅遊博彩業的結構性弊端暴露無遺。《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》強調，要發展科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、現代金融產業等促進澳門經濟適度多元发展的新產業。同時，當今社會科技變革迅猛，國際產業結構發生根本性變化，以數字經濟為特徵的新產業發展模式深刻衝擊和影響全球。因此，無論是澳門經濟勢在必行的產業轉型，還是人工智慧等新型生產方式的更新，都對澳門勞動力的就業技術技能和素質素養等方面提出了更高的要求。然而，目前澳門勞動力市場上大量低技能勞動力的工作技能或經驗未能與產業轉型和社會發展匹配，結構性失業問題凸顯。

（三）勞動力市場自由度不足

澳門設立的勞工配額制度對外地僱員的數量有嚴格限制，每個行業和企業都有特定的外地僱員配額，且企業只有獲得勞工局的聘用外僱批文才可聘用外地僱員，這限制了外地僱員的自由招聘，部份工種限定只能招本地居民。同時，澳門對外地僱員的技能層次也有一定的限制，某些職位或行業要求外地僱員具備特定的技能或專業背景，以確保澳門本地勞動力的就業機會和競爭力。這些限制一方面阻礙了勞動力市場的自由流通，不利於外地高科技人才流入，另一方面滋生了部分人不思進取的惰性思維，這也是導致結構性失業出現的重要原因。除了聘用外地僱員存在諸多限制，企業在招聘和解僱本地員工方面也面臨許多限制，這增加了調整人力資源的成本，使得企業不願輕易解僱或調整員工，導致在招聘新員工時更加謹慎，這一定程度上加劇了澳門勞動力市場的供需失衡現象。

（四）勞動條件和待遇不公平

餐飲、服務等部分行業和工種薪水過低，且工作量和工作強度大，薪酬與勞動無法匹配，導致難以吸納人力資源，人手不足問題凸顯。尤其是現在博彩業進行大調整，博彩相關職位減少，甚至博彩企業陸續調動員工到非博彩工種，薪酬和待遇降低，勞動力流失嚴重。此外，部分勞動力缺乏醫療保險、養老金等社會保障，面臨著較高的風險和不確定性；建築和清潔服務等行業存在勞動安全和職業健康問題，勞動者面臨受傷和職業病的風險，卻沒有得到足夠的相關保障。這些勞動條件和待遇不公平的現象會進一步導致勞動力短缺，一定程度上引發勞資關係緊張。

加快澳門勞動力市場復蘇的建議

第一，大力扶植新產業，吸引內地和國際的優秀企業進駐澳門，促進產業適度多元發展，大力開發和拓寬行業和崗位。特區政府應儘快制定和落實《澳門經濟適度多元發展規劃》的實施細則，為落戶澳門的企業提供稅收優惠、創新基金等支持，加強與內地和國際的產業合作與交流，鼓勵創新創業和產業多元發展，大力發展科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、現代金融產業四大新產業，創造高質量社會就業崗位。特區政府要善用土地儲備規劃，利用土地優惠和財政扶持等政策大力招商引資，同時營造良好的投資環境，包括簡化行政審批程序、降低企業運營成本等，吸引海外及內地的優秀企業進駐澳門，引進大批有競爭力的就業崗位。

第二，暢通人力資源流動，營造自由開放的勞動力市場。特區政府要尊重價值規律和競爭機制對勞動力資源的優化配置，減少對於外地僱員的行政限制，推動勞動力資源跨地區、跨部門、跨產業間的合理流動，提升本地居民的就業主觀能動性和進取精神。制定更具吸引力的人才引進政策，包括簡化簽證手續、提供優厚的薪酬待遇、提供優質的生活和工作環境等，以吸引國內外高層次人才來澳門工作。有效對接粵港澳大灣區的人才政策，推動勞動就業鏈、人才鏈、產業鏈和供應鏈的融合發展，實現更深層次的銜接。除制度層面以外，需要加大對人才的培養和留用力度，提供更多的教育培訓資源和機會，激勵他們在澳門發展，並制定相應的政策鼓勵人才留用。要鼓勵靈活就業，支持靈活就業形式的發展，如自由職業者、遠程辦公和共用經濟等，為勞動者提供更多的就業選擇和靈活的工作方式。與其他國家和地區建立合作框架和機制，共同開展勞動力市場資訊共用、政策研討等活動，促進經驗和資源的互補，推動澳門勞動力市場的國際化進程。

第三，加強教育體系的改革和職業培訓的提升，提供更多的高質量教育和培訓機會，培養符合澳門產業需求的高技能人才。建立健全職業培訓機制和課程體系，針對澳門勞動力市場的需求，提供相關專業的培訓方案，培養具備實際操作能力的技術人才。特區政府可以出台相應的政策，鼓勵企業為員工提供帶薪培訓機會，提升其技能水準和就業能力，同時加強企業與教育機構之間的合作，促進培訓資源的共用。加大宣導個人終身學習的理念力度，通過提供線上學習平台和資源，讓勞動者能夠不斷學習和更新知識，適應市場需求的變化。

第四，加強勞動力市場資訊的透明度和有效的職業指導服務，促進勞動力供需的匹配。建立和完善勞動力市場資訊發布平台，提供招聘資訊、薪酬水準、行業趨勢、培訓需求、勞動法規等相關資訊，確保勞動者能夠充分了解市場情況，進行公平的就業選擇，同時提供及時準確的市場需求情況，幫助企業做出明智的和招聘決策。特區政府可以組織和支持開展更多的線下招聘會、職業展覽等活動，以促進求職者和僱主之間的資訊交流和匹配，促進勞動力供需的快速鏈接。強化對勞動力的職業培訓和就業指導，提高勞動者的就業競爭力和適應能力。鼓勵行業協會和企業共同制定職業技能認證標準，推動行業的標準化和規範化，提高勞動力的技能品質和就業可持續性，也為企業提供更可靠的參考依據。

第五，鼓勵創業和創新，把握新生產力革新機遇。Chat GPT問世以來，人工智能科技革命按下快進鍵，世界生產力面臨重大變革，澳門要抓住新生產力革新機遇。一方面要加強人工智能技能培訓和教育，包括人工智能專業課程、職業培訓和跨學科教育等，培養具備人工智能專業知識和技能的勞動者，更好地適應人工智能時代的勞動力市場需求。可以設立專項基金，用於支持人工智能創新和研發項目，這些基金可以提供資金支持、技術轉化和市場推廣等方面的支持，促進人工智能技術的商業化和應用落地，推動澳門勞動力市場供給的創新發展。另一方面，人工智能的發展需要產業界、學術界和政府的合作與支持，需要積極推動跨界合作，建立產學、研合作平台，促進人工智能技術的研發和應用。要加大力度吸引國內外優秀的人工智能企業、學術機構和專家來澳門進行合作與交流，加強澳門與全球人工智能創新中心的聯繫。更多地舉辦創新創業賽事和展覽，為創業者提供展示和宣傳的平台，吸引潛在投資者和合作夥伴的關注，促進創新創業方案的孵化和成長。人工智能在各個行業都具有巨大的潛力，包括金融、旅遊、醫療、製造業等，澳門可以著力打造人工智能創業生態系統，建立創業孵化器、科技園區和創新中心，促進人工智能和新產業的融合發展。

最後，加強勞動力市場的監管，營造積極向上的良好就業氛圍。更新完善勞動法律法規，確保其與國際標準相符合，並及時修訂以適應市場變化，特別是在勞動合同、工資保障、勞動爭議解決等方面，要加強保護勞動者的權益。加強勞動力市場監管機構的組織和力量建設，提高監管效能和執法力度，及時處理勞動爭議，嚴厲打擊非法用工、拖欠工資和勞動合同違法行為，維護勞動者的合法權益和公平就業環境。加強對工資水準的監測和調查，確保勞動者的工資收入能夠與經濟發展相匹配，同時推動企業提供良好的福利待遇，提高勞動者的生活品質和工作滿意度。

本文發表於《紫荊論壇》2023年11-12月號