宋小莊 | 華南師範大學港澳台教材綜合研究基地客座教授

巴以衝突的爆發與升級，不僅造成嚴重人道主義災難，更危及地區安全乃至世界局勢。對此，聯合國曾做出多次調解停火嘗試，但均因無法達成共識導致失敗。11月29日，聯合國舉行「聲援巴勒斯坦人民國際日」紀念大會，國家主席習近平向大會致賀電，並指出巴以衝突症結在於巴勒斯坦人民遲遲無法實現獨立建國的合法民族權利。本文認為，臨時或永久的停火均難以解決巴以衝突問題，應回到聯合國大會第181（1947）號決議的「兩國分治」並加強聯合國的執法力度。

安理會最近巴以停火案的失敗

2023年10月16日，聯合國安理會對俄羅斯呼籲巴以雙方立即實行持久停火的提案未獲9票通過。其中，中國、俄羅斯、阿聯酋、加蓬、莫桑比克投了贊成票，美國、英國、法國、日本投了反對票，阿爾巴尼亞、巴西、厄瓜多爾、加納、馬耳他、瑞士投了棄權票。美國投反對票，原因是有關決議沒有譴責哈馬斯。

對這場可能引發第六次中東戰爭的哈馬斯火箭彈的攻擊，的確應當譴責，但以色列採用了更為瘋狂、比例出超的「自衛」反攻，也應當受到譴責。為利於爭取更多的支持票，讓對方都得到譴責，讓安理會通過作出決議，這是可以理解的，但也未必通得過。

10月18日，巴西提出涉及暫時停火的提案，如美國之願，也譴責了哈馬斯，英、俄投了棄權票，共有12張贊成票，但也被美國一票否決，反對理由是以色列有「自衛權」，是不能被譴責的。

從1948年到1982年共發生了五次中東戰爭，其中未計算以色列強行掠奪土地、構築隔離牆的其他沖突。第一次（1948-1949年）互搶領土的混戰、第二次（1956年）針對埃及蘇伊士運河國有化的戰爭、第三次（1967年）針對巴勒斯坦解放組織成立而發動掠奪領土的戰爭、第五次（1982年）在黎巴嫩建立親以政權的戰爭，基本上都是以色列發動的，以駐英大使被槍擊並不是開戰的借口。第四次中東戰爭雖然是埃及和敘利亞發動的，但只是想取回在第三次戰爭中被以色列搶奪的土地，賬應算在以色列頭上。聯合國安理會的有關停火決議也並不專門譴責以色列，安理會的一些成員國受到挾持，欺善怕硬。但主要的問題是某些大國不想中東有持久的和平，企圖讓以色列獨霸一方。

10月25日，美、俄分別提出不同的提案。美國的提案專門譴責哈馬斯。從中東危機來看，目前是以色列對加沙巴勒斯坦居民的非人道驅趕以及隨後對加沙哈馬斯的徹底殲滅，但大部分安理會成員沒有認識到戰爭危險的存在，提案獲得10票贊成、3票反對、2票棄權，沒有通過。而俄羅斯的提案，則針對以色列對加沙巴勒斯坦居民的無差別攻擊。在美國的影響下，提案獲得4票贊成、2票反對、9票棄權，也沒有通過。

從四次安理會投票看，美國的破壞昭然若揭。只要美國不願意，根據《聯合國憲章》的否決機制，安理會就不能作出巴以停火和以色列非人道驅趕的決議。如日後還有其他提案的話，只要對以色列不利，美國還會提出其他理由，給予否決。《聯合國憲章》規定安理會和平解決的途徑是不可能了，只能直接訴諸聯合國會員國了。如還不可能，會爆發大規模戰爭。

現在巴以衝突不斷升級。據統計，哈馬斯的火箭炮，讓以色列死了兩千人；但以色列驅趕加沙平民、準備殲滅哈馬斯，巴勒斯坦已死了超過1.1萬人，雙方傷亡慘重。10月27日，約旦代表阿拉伯國家，中國作為共同提案國，向聯合國提出特別緊急會議立即停火的提案，獲得120張贊成票、14張反對票和45張棄權票，提案最終得到通過。決議要求立即實現人道主義休戰，實行人道主義救援，無條件釋放被俘虜的平民，停止任何敵意行動，遵守國際法，保護平民，呼籲以色列撤銷加沙地北部的緊急疏散令，反對遷移巴勒斯坦平民。以聯合國「兩國方案」為基礎，尋求巴以衝突的公正、持久解決。

「猶太復國運動」與聯合國的舉措

一塊小地方，打了多場戰爭，70多年無法得到和平，到底有什麼血海深仇？但老實說，巴以並無世仇。從猶太民族歷史來看，以色列、猶太王國及其文明的中斷，與阿拉伯國家的崛起及其伊斯蘭文明的存續沒有交集，談不上什麼深仇大恨。猶太國家雖曾滅亡、民族流散，但此與阿拉伯民族無關，兩個民族之間並無血海深仇。

直到19世紀末，在英國人支持下，流散在歐洲的猶太人先發起「猶太復國運動」。1897年，瑞士巴塞爾舉行「猶太復國運動」大會，成立「世界猶太復國主義組織」。1917年，英國發表《貝爾福宣言》，聲稱要幫助在伊斯蘭文明的巴勒斯坦建立「民族之家」。

在第一次世界大戰中，統治巴勒斯坦的奧斯曼土耳其帝國加入同盟國，與以英法為首的協約國為敵。1919年的《國際聯盟盟約》第22條規定「委任統治制度」，英國被委任統治巴勒斯坦，以實現《貝爾福宣言》在巴勒斯坦建立一個與巴勒斯坦現有非猶太社會政治和宗教文化不同的猶太國家的構想。鑒於巴勒斯坦政府調和不同民族存在困難，1937年英國向「委任統治委員會」提交計劃把巴勒斯坦分為各自獨立的猶太國家和阿拉伯國家，耶路撒冷則置於英國委任統治之下。1939年，英國發表《巴勒斯坦白皮書》，對猶太人取得土地予以嚴格限制，除非得到阿拉伯居民的同意，猶太人不得再靠移民入境來發展他們的民族家鄉。

在第二次世界大戰中，軸心國納粹德國對猶太人進行種族滅絕，引發同盟國的反對和國際輿論的譴責。英國的政策不符合「猶太復國運動」的大批遷離猶太人、移居巴勒斯坦的做法，也與美國的地緣戰略構想相違背。受美國影響的「委任統治委員會」聲明，英國白皮書的政策，不符合該委員會對巴勒斯坦聯合成立的統治協定所作的解釋。

1945年2月的雅爾塔會議，英、蘇、美三國對托管制度在原則上達成協議。1945年10月成立的聯合國認為有必要以托管制度代替委任統治制度。1947年4月，英國不能接受上述委員會的建議，把整個巴勒斯坦問題提交給聯合國。聯合國成立一個委員會，研究解決方案並提出報告，把巴勒斯坦分由一個阿拉伯國家和一個猶太國家進行分治，耶路撒冷則由聯合國托管治理（即聯合國大會第181號決議，也稱「聯合國巴勒斯坦托管地分割方案」）。

1947年11月29日，美國不顧阿拉伯國家的反對，強行將第181號巴勒斯坦分治決議交聯合國大會表決，美、蘇等33國贊成，11個阿拉伯國家和希臘、古巴共13個國家反對，英、中等10個國家棄權，決議獲得通過。巴勒斯坦分治決議的內容是：阿拉伯國的面積11,203平方公里，約佔當時巴勒斯坦總面積的43%，其中阿拉伯人72.5萬人，猶太人1萬人；猶太國的面積14,942平方公里，約佔57%，其中阿拉伯人49.7萬人，猶太人59.8萬人。決議還規定耶路撒冷為國際特別政權，由聯合國管理。1948年，猶太人在這一決議基礎上宣布建國，國名以色列。由於決議未能獲得阿拉伯國家認同，埋下了中東戰爭的危機。

有沒有比當年聯合國的舉措更好的方案

1947年11月29日聯合國大會第181號決議沒有得到巴以兩國遵守，聯合國自己也沒有托管耶路撒冷，未能監督181號決議的實施。阿拉伯國家反對該決議，以色列雖接受該決議，但通過中東戰爭非法擴大該決議所賦予的領土，目前情況惡化，將給人類帶來災難。人們不能不問，在聯和國大會第181號決議之外，能否有更好的方案？

復國即是建立國家、恢復本國法統文明。如何恢復本國的法統是世界難題。在1947年當時，巴勒斯坦地區的居民主要是阿拉伯族和猶太族，立國也屬於人民（民族）自決問題。阿拉伯族不願意接受猶太族的統治，猶太族也不願意接受阿拉伯族的統治。對此等問題，在第一次世界大戰期間，時任美國總統威爾遜提出14點綱領來解決。他說，每一個國家的人民都有選擇願意接受其統治的主權之權利，不承認或不接受這一原則，和平就無法且不可能維持下去。從這個意義上說，採用人民（民族）自決的方式，可能更具有法理上的理由和現實的意義。

1941年8月14日，時任美國總統羅斯福和時任英國首相丘吉爾在《大西洋憲章》提到這一原則。該宣言第2條規定：「凡未經有關民族自由意志所同意的領土變更，兩國不願其實現。」第3條規定：「尊重各民族自由選擇其所賴以生存的政府行使的權利。各民族中的主權和自治權有橫遭剝奪者，兩國俱設法予以恢復。」1942年《聯合國家宣言》和1943年《莫斯科宣言》也重申了「自決」。

1945年6月《聯合國憲章》全面規定了人民（民族）自決問題。明確其宗旨為「發展國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據之友好關係，並採取其他適當方法，以增強普遍和平。」（第1條第2項），明確「為造成國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據之和平友好關係所必要之安定及福利條件起見」，「聯合國應促進」內容包括「較高之生活程度，全民就業，經濟與社會進展，國際間經濟、社會、衞生及有關問題之解決，國際間文化及教育合作，全體人類之人權及基本自由之普遍尊重與遵守，不分種族、性別、語言或宗教。」（第55條）

《聯合國憲章》第1條的宗旨優於其他條文，聯合國大會完全可以以自決來決定是否「兩國分治」，分治的事項還是要根據有關的基本事實確定。從第一次世界大戰結束到第二次世界大戰結束，英國對巴勒斯坦的委任統治已長達20多年，委任統治應當是比殖民統治更為進步的制度，如第二次世界大戰後殖民地通過人民（民族）自決獨立已形成浪潮，通過該等自決制度確定是否按兩個民族定居人口和定居地區分治應當也是可行的。

如「兩國分治」的「公投」通過，則聯合國大會可以通過兩國分治的事項和制度安排事宜。如「兩國分治」的「公投」自決不能通過，原來第一次世界大戰時的委任統治制度，可由第二次世界大戰後聯合國托管制度所取代。如英國不願意進行托管，聯合國可以根據《聯合國憲章》托管程序決定由誰托管。這樣兩步走方案，應可被當時的有關國家接受的。有關「公投」如通過，在「兩國分治」基礎上建立國家，剩下風險是不太大的。有關「公投」如不能通過，可規定3-5年後再舉行「公投」，舉行「再公投」前，還是可以由聯合國托管的，情況一定比後來發生中東戰爭好。

聯合國對巴以衝突採取的正面措施

70多年來，聯合國及其有關機構包括大會、安理會、人權理事會和國際法院對巴以戰爭和衝突，也採取了種種措施，作出促進和平解決巴勒斯坦問題的決議，在相當程度上也是正面的、有效力的。問題在於篇幅雖多，但不夠全面；關鍵的原則沒有，配套也不足。

本文認為，聯合國大會第181（1947）號決議應當作為主幹；安理會第242（1967）號和第338（1973）號決議作為配套；國際法院2004年7月9日就巴勒斯坦被佔領土修建「隔離牆」的法律後果的諮詢意見為主線，加上國際法院可能將於不太長的時間內就以色列佔領巴勒斯坦「領土」問題發表諮詢意見為另一條主線。最後，聯合國大會還要作出對第181（1947）號決議作必要調整的補充決議，並在作出上述決議的未來安排上提供可操作的實施細則，監督實施並授權聯合國維持和平部隊監督、保障和落實。現整理歸納如下：

（一）1947年11月29日聯合國大會第181號巴勒斯坦分治的決議。該分治決議除了規定領土和人口劃分，還規定「耶路撒冷市應為一種獨立個體，在特殊國際政權之下，由聯合國管理之。」這對該地區建立的阿拉伯國並不完全公平，如雙方願意，聯合國大會根據安理會第242（1967）號、第338（1973）號決議和國際法院兩份諮詢意見書，可以對第181（1947）號決議作出不違反上述決議和諮詢意見的補充決議。

（二）1967年11月22日聯合國安理會第242號決議。這是由英國針對第三次中東戰爭的提案，決議援引《聯合國憲章》第2條，要求以色列撤離在該次戰爭中佔領的埃及和敘利亞等有關阿拉伯國家的領土，各方立即停戰，並保證蘇伊士運河的暢通。這在法理上包括以色列撤離1947年聯合國大會第181號決議中分配的巴勒斯坦領土。

（三）1973年10月22日聯合國安理會第338號決議。這是由美國和前蘇聯針對第四次中東戰爭的聯合提案，決議要求該次戰爭中的有關各方於12小時內在現有陣地上立即停火，並在停火後開始執行聯合國安理會第242號決議，進行和平談判。這在法理上包括以色列撤離1947年聯合國大會第181號決議的巴勒斯坦領土。

（四）2004年7月9日國際法院就巴勒斯坦被佔領土修建隔離牆的法律後果的諮詢意見。《聯合憲章》第96條第1項規定大會或安理會對於任何法律問題得請國際法院發表諮詢意見。2003年12月8日大會ES-10/14號決議根據《聯合國憲章》的規定，請國際法院根據國際法、大會以及安理會決議就「佔領國以色列在包括耶路撒冷及周圍地帶的被佔領巴勒斯坦領土構築隔離牆，有何法律後果？」發表諮詢意見。該法律意見認為：

1、以色列在被佔領的巴勒斯坦領土修建隔離牆、建立以色列定居點及其相關制度，「在當地造成可能是永久性的既成事實」「可能成為事實上的吞併」，是「違反國際法的」。

2、這種做法，使被佔領的巴勒斯坦領土的居民受到「行動自由的限制」「工作、健康、教育和適當生活水平等權利的限制」，「以色列違反其根據國際人道主義法和人權文書各項適用規定所承擔的某些義務。」

3、「以色列有義務履行其因構建隔離牆而未履行的國際義務」，該義務包括「立即停止修建和拆除隔離牆」「立即廢除有關修建隔離牆的立法性法規和行政規章性法規或使其失效」，「對因修建隔離牆而受到損害的所有自然人和法人提供賠償。」

4、《日內瓦第四公約》的所有締約國有義務在遵守《聯合國憲章》和國際法的同時，確保以色列遵守該公約所體現的國際人道主義法。聯合國大會以及安理會應當審議所需行動，停止修建隔離牆及其有關制度造成的非法局面。

5、以色列和巴勒斯坦有義務嚴格遵守國際人道主義法、誠意執行大會和安理會的有關決議，特別是第242（1967）號和第338（1973）號決議，並儘早根據國際法就各項未決問題達成談判解決辦法，建立巴勒斯坦國，使該區域所有國家都獲得和平與安全保障。

（五）2022年12月31日聯合國大會通過77/400號決議，請求國際法院根據《聯合國憲章》的有關規定，就以色列佔領巴勒斯坦領土問題發表諮詢意見。與上述國際法院所做的有關隔離牆問題的法律意見不同，這次國際法院被請求的是對以色列佔領巴勒斯坦領土問題發表諮詢意見，範圍更寬廣，意義更深遠。如果國際法院都認為構建隔離牆是違反國際法、違反大會及安理會決議的非法行為，則以色列武力佔領巴勒斯坦領土是更嚴重的違法和非法行為。1974年12月14日聯合國大會通過的《關於侵略定義的決議》第1條第1款規定：「侵略是指一個國家使用武力侵犯另一個國家的主權、領土完整或政治獨立，或以本《定義》所宣示的與聯合國憲章不符的任何其他方式使用武力。」國際法認為通過武力侵佔別國領土是不可能被承認的，在現有國際法、條約、聯合國大會及安理會決議等存在的情況下，勝戰國不得取得敗戰國的領土。」也就是說，以色列對巴勒斯坦以及對阿拉伯國家的佔領就是侵略，就是對聯合國有關決議和國際法院諮詢意見的破壞。這樣在2004年7月9日國際法院就巴勒斯坦被佔領土上修建隔離牆的法律後果的諮詢意見中提到的「隔離牆」，用「邊界」來替換，並作出相應調整，就是國際法院可能即將作出的諮詢意見的基本內容，是對巴勒斯坦「兩國邊界」、以色列非法佔領巴勒斯坦領土以及違法修建隔離牆共同構成的完整的諮詢意見。

以上第181（1947）號決議及其補充決議、第242（1967）號決議、第338（1973）號決議及兩份國際法院關於隔離牆和佔領領土的諮詢意見（其中一份尚待公布），不可或缺。聯合國大會還可作出新的決議。

大會關於和平解決巴勒斯坦問題的實施細則

1947年11月29日聯合國第181號決議涉及兩個問題：一是巴勒斯坦地區巴以分治的邊界如何實現的問題；二是耶路撒冷地區如何實現聯合國的管治的問題。後者在此不作討論，可以另議。

在「兩國分治」下邊界的和平與公平劃分這兩個問題經過70多年還不能解決，主要原因是沒有採用適當的步驟，窮盡《聯合國憲章》容許的辦法，維護1947年聯合國大會第181號決議、安理會第242、338號決議以及國際法院的兩次諮詢意見（一次已給出、另一次有待給出）的尊嚴。在本次戰爭和沖突得到永久停火後，應當著手制定能夠解決巴勒斯坦問題，但不限於以下的實施細則：

（一）聯合國應當確定巴勒斯坦地區巴以分治的兩國國界，第181號決議應當落實清除並建立兩國隔離邊界，但該等邊界不是目前以色列興建的隔離牆。該細則應附有比例較大的圖界和地形地貌標誌。

（二）聯合國應當按被認可的規章和正當程序制定招投標文件、說明書、質量標準和必要的各種圖紙，可供進行國際招投標，擇優選擇勘探、設計、施工、驗收、調試和管理該等隔離邊界的一切設施，該等設施要符合文明、方便、綠色、節約、持久的原則，招標文件的所有文件由聯合國主導撰寫，五大常任理事國可以各派本國一家單位投票競標，並由該中標單位所在國家作出擔保。

（三）聯合國應當統籌負責設計、施工、驗收、調試和管理該等隔離邊界的一切設施，由聯合國維和部隊把守、管理邊境設施及其使用事宜。阻礙該隔離邊界的建築物、構築物或障礙物應當拆除、替代或以其他可行的措施處理。有關費用應當由聯合國從正常的收入中支付，歡迎世界有關國家、宗教團體、經濟組織捐贈。

（四）聯合國可考慮在經濟及社會理事會下轄設置簡單、高效、專業、公正、有能力減少損失的行政性管理機構，統籌、協調並管理巴勒斯坦「兩國分治」的設施的建設事宜，向經濟及社會理事會負責並報告工作。對目前和將來可能存在的、聯合國下轄會員國之間存在爭端需要建設隔離設施的安排，吸收巴勒斯坦「兩國分治」的經驗教訓也可以由該等管理機構負責，以解除對世界和平、安全問題以及戰爭的威脅，讓聯合國繼續發揮其應有的作用。

（五）對一方在對方領土上的產業、物業和事業，該等管理機構應當聘用公正的評估公司負責評估，並加以監督。在以色列邊界範圍外的以色列人民的產業等應當搬遷到以色列邊界範圍內，在阿拉伯邊界範圍外的阿拉伯人民的產業應當搬遷到阿拉伯邊界範圍內。不能限期搬遷的，雙方認為有價值的，可以折價變賣、收購；雙方都不認為有價值的，可以由所在國拆除清理。

（六）根據當地的地形、地貌和交通便利程度，隔離邊界在一定的距離範圍設立出入口和通道，供人員和車輛來往，並可以在本國邊境內設立海關各自負責管理。但在運作初期的出入口和通道，應由聯合國維和部隊負責維持社會秩序和安全，指導兩國可以有效管理各自的海關為止。邊界以外的交通和接口，由巴以兩國各自負責。

（七）兩國人民和車輛的往來由兩國政府頒發通行證，兩國政府對對方國家的通行證給予承認。從兩國融合與和平共處的長遠利益出發，兩國的民商事、市政管理、供水供電、消防安全問題等規章制度應當逐步實現完全的對接和銜接。對兩國的逃犯，兩國應當做出適當的安排移交。兩國之間應當禁止走私武器、毒品和任何違禁品。

（八）其他任何未盡事項，可由任何一國或兩國或第三國提請聯合國及其安理會注意，聯合國及其安理會應當發揮他們各自和共同的最大作用，並安排實施。

回到聯大第181（1947）號決議的困難和選擇

1948年5月14日以色列接受該決議。由於阿拉伯國家在之前已經反對決議內容，聯合國本應力勸阿拉伯國家接受。一旦阿拉伯國家不能接受，而巴以之間發生各種問題，聯合國本應及早採取應對的措施，但不是力度不夠，就是有所偏袒。從違法程度而言，以色列的作為是遠遠超過阿拉伯國家的作為的，但在各自放棄法律賠償責任的基礎上，大部分的相關問題包括世界危機的問題都應當由聯合國面對。現在看來，如聯合國不作出最大的努力、提出最公平的方案，「兩國分治」的方案就不可能實現，中東就永無安寧日。

（一）1993年《奧斯陸協議》（Oslo Accords）曾給人以幻想，以為這是可以逐步實現的。1993年8月20日以色列總理拉賓和巴勒斯坦解放組織阿拉法特達成了和平協議。9月13日，雙方在美國白宮草坪簽署了《臨時自治安排原則宣言》，巴勒斯坦民族權力機構得以成立。其實，該權力機構的成立不必完全依靠宣言的依據。但據此以色列承認該巴勒斯坦官方機構，巴解組織承認以色列，並拒絕暴力，以色列軍隊從加沙和約旦河西岸撤軍。在過渡期五年內阿拉法特被允許返回巴勒斯坦，雙方繼續談判未競事宜。但臨時協議簽署後兩年，拉賓被以色列右翼刺殺，該協議被無限期擱置，名存實亡。由此可見，這種模式是不可能實現和平的。

（二）如目前的巴以衝突繼續下去，哈馬斯必然為生存而戰，部分甚至大部分阿拉伯國家可能將陸續參戰，與美國支持的以色列作戰。這將給世界能源、地緣政治帶來重大危機。如得不到阿拉伯國家的支持，巴勒斯坦及其對抗組織哈馬斯有可能對以色列進行持久作戰。如得到阿拉伯國家的支持，以色列未必可能滅絕巴勒斯坦及其對抗組織哈馬斯，即使一個哈馬斯被滅絕，更多的哈馬斯還會起來。阿拉伯國家與以色列對抗是必然的。沒有美國的支持，以色列不大可能獨占巴勒斯坦地區。如聯合國大會和安理會不能保障自己的決議的實施，把巴勒斯坦的「兩國分治」任由以色列改為「一國獨治」，則聯合國可能因而完結或瓦解，整個世界將面臨新的混亂互戰狀態，第三次世界大戰發生的可能性是存在的，世界各國不應當做這種選擇。

（三）過去70多年的歷史已經說明，臨時或永久的停火也不能解決巴以衝突問題，只有回到聯合國大會第181（1947）號決議，儘管這並不是好的決議，但似乎沒有其他辦法。2021年11月29日，巴勒斯坦總統馬哈茂德．阿巴斯曾表態，如果以色列繼續背棄兩國方案，他將採取多種選擇，包括1947年聯合國第181號決議的方案。

2023年10月27日聯合國大會通過巴沙停火的決議，說明對巴以戰爭和衝突，佔世界三分之二的多數國家不想中東危機被美國和以色列所操控，更不想任由巴以戰爭和衝突惡化、無序發展而出現能源及其他地緣政治危機，結果導致第三次世界大戰的發生，而是希望聯合國強力介入，找到和平的、公平的、保持聯合國繼續發揮作用的、各國損失最小、避免戰爭再度發生的方案。在不可能回到「兩國分治」的自決公投方案的情況下，本文認為回到最初的「兩國分治」並加強執法力度這一途徑，可能是唯一的選擇。

本文發表於《紫荊論壇》2023年11-12月號