文｜王振民

香港要確保不再亂，必須繼續堅定不移貫徹實施香港國安法，進一步完善特區維護國家安全的制度機制，為廣大居民安居樂業提供穩定安寧的環境，為國內外投資者提供長久的安全保障。在“上游”憲制層面，香港國安法與香港基本法、與國家憲法實現了完美融洽對接；在“下游”特區執行層面，香港國安法實現了與本地法律包括普通法的成功對接。有了維護國家安全法律制度和執行機制護佑的“一國兩制”，有了香港國安法加持的香港基本法，一定能夠長期堅持、行穩致遠。

香港無論維持“治”的局面，或者實現“興”的目標，都與“一國兩制”和香港基本法密切相關，都有賴於全面準確、堅定不移貫徹實施“一國兩制”和香港基本法。

按照“一國兩制”方針，在憲法和基本法的軌道上建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，制定實施香港國安法，是近年來堅持和完善“一國兩制”制度體系、維護憲法和基本法確定的特區憲制秩序的重大舉措。香港國安法實施三年半以來，成效立竿見影，不僅止暴制亂、推動香港實現“由亂到治”，而且為“由治及興”提供了堅實的保障，得到廣大市民和國內外投資者的擁護和支持。今天，香港儘管已經實現了“由亂到治”，但是如果沒有國安法持續的護佑，不僅難以維護“治”的局面，而且“興”的格局難以形成。要“興”起來、“興”得好、“興”得久，就必須堅定不移貫徹實施香港國安法，完善特區維護國家安全的制度機制，為廣大居民安居樂業提供穩定安寧的環境，為國內外投資者提供長久的安全保障，這樣才能真正做到長治久安、長期繁榮穩定。就像過去總是有一股勢力攻擊香港基本法一樣，三年半來，對香港國安法的攻擊抹黑也一直持續不斷。

香港國安法的制定實施，不僅填補了特區維護國家安全的法律制度的漏洞，而且也彌補了特區法治在這方面長期的缺失，完善了香港的法治。對香港國安法的制定實施，主要有兩個方面的錯誤認知：一是認為維護國家安全是對“一國兩制”新增加的內容，基本法沒有規定，過去20多年也沒有，因此，香港國安法違反“一國兩制”和基本法；二是認為香港國安法破壞了香港的法治，特別是普通法。利用這個機會，我想針對這兩個問題，就制定實施香港國安法的法理邏輯和實踐邏輯，也就是說香港國安法的“上游”與基本法的關係、“下游”與本地法律制度的關係，談一些個人看法，與大家交流討論。

香港國安法“上游”與基本法的關係

認識香港國安法“上游”與香港基本法的關係，首先要瞭解國家安全和“一國兩制”的關係。習近平主席2022年7月1日在香港發表的重要講話中指出：“維護國家主權、安全、發展利益是『一國兩制』方針的最高原則。”這的確是“一國兩制”與生俱來的、內在的、必然的要求，是應有之義，而且已經內化於基本法之中，成為特區憲制的重要組成部分，也是特區的憲制責任。查閱當年鄧小平先生的很多論述、當年中央的表態和參加基本法起草的很多人士的文章及回憶錄，就可以清楚地看出維護國家主權、安全、領土完整，不允許香港回歸後成為反華、反共的基地，不允許香港再分裂出去，這是當初擬定“一國兩制”方針、制定《香港基本法》的第一關切，是首先要達到的目的，天經地義，理所當然。

香港基本法對國家安全已經作出了一些規定。例如序言、第1條和第12條關於香港及香港特區地位的規定，第1條和第12條被視為是香港基本法的根本性條款，也就是香港作為中國的一部分，還有香港特區作為中國中央政府直轄的特別行政區，這些條款被視為是基本法的根本性條款。第13條和第14條對涉香港外交和防衛事務的規定，第18條關於戰爭狀態和緊急狀態的規定，以及關於行政長官和主要官員的任免、關於人大釋法的規定等等條款都是涉及國家安全的條款。基本法還要求特區在成立後要進一步地完善本地維護國家安全的法律制度，這就是基本法第23條立法的來歷。由於第23條立法長期未能完成，導致香港特區本地維護國家安全的法律制度長期缺失，香港因此成為我國維護國家安全“不設防”的地方，類似2014年非法“佔中”和2019年“修例風波”那樣的事情能夠發生，都與此有直接關係。

2020年中央從國家憲制層面制定實施香港國安法，建立健全特區在維護國家安全方面急需的法律制度和執行機制，用時任全國人大常委會副委員長王晨先生的話來說，是“在憲法和香港基本法的軌道上推進維護國家安全制度建設”，這與1990年制定香港基本法的憲制依據和法理邏輯完全一樣，一脈相承。香港國安法是對香港基本法關於維護國家安全規定的補充、發展、完善，二者都是“一國兩制”的法律化、制度化，具有同等的地位和凌駕性，那也就是說中央沒有離開基本法的軌道、邏輯另來一套。由此可以清楚地看出，維護國家安全不是2020年制定香港國安法之時才提出的新要求，而是“一國兩制”從一開始就有的內在要求，並且已經體現在基本法之中。香港國安法只是完成當年基本法已經開始但尚未完成的制度構建的任務。中央從來沒有承諾“一國兩制”下就可以顛覆國家政權、可以允許國家分裂，那樣的“一國兩制”和基本法從來就不存在！認為制定實施香港國安法，就改變了“一國兩制”、就改變了基本法的說法可以休矣！不是我們錯了，而是他們錯了。允許破壞國家主權、安全、發展利益的“一國兩制”從來就不存在。香港基本法首先是維護國家主權安全的“基本法”，其首要的使命、最高的原則就是維護國家主權、安全和發展利益。這是不言而喻的！香港國安法與香港基本法一脈相承、渾然一體，都是“一國兩制”的法律體現，沒有任何相互矛盾或者排斥的地方。

香港國安法的實踐邏輯

世界各國各地的法律都把維護自己國家的安全作為首要的職責，把危害國家安全作為重罪來處理。迴歸後，香港特區的法律體系在這一重大問題上有嚴重缺失，香港國安法填補了這個漏洞。

在填補這個漏洞的時候，既然國家安全是中央事權，中央完全有權“一竿子管到底”，既直接立法，又直接執法、檢控和司法，這完全符合國際慣例和各國的實踐。但中央沒有這樣做，而是仍然根據“一國兩制”方針在香港國安法當中設計了“雙執行機制”，授權特區行使絕大部分案件的管轄權，依託香港現行的法律司法制度也就是本地執行機制來貫徹實施香港國安法。當然，基於國家安全的特殊性，需要對本地法律包括普通法的一些程序進行調整，以適應維護國家安全的特殊需要，比如關於保釋和陪審團的規定、關於檢控和司法的一些規定。這些調整是維護國家安全所必須的，符合國際慣例，合情合理，而且是極小的調整，對香港整個普通法體系沒有影響，仍然嚴格遵守兩造平等、對抗主義、程序正義、司法獨立等法治原則，保障被告的人權和各項訴訟權利，完全符合兩個國際人權公約。最重要的是，這些調整僅僅適用於危害國家安全的犯罪案件，並不影響香港所有其他刑事案件繼續正常適用本地的法律司法程序，更不影響香港繼續使用現有的民事商業金融法律制度。中央對香港國安法執行機制這些謹慎的安排，一方面滿足了維護國家安全基本需要，另一方面充分尊重了香港本地法律制度特別是普通法，信任香港的司法。事實上截至今天，所有香港國安法案件都由特區管轄，已經形成了一批積極正面的案例，香港本地法律包括普通法實現了與香港國安法的成功對接和兼容，證明香港國安法的這種安排是切實可行的，正如夏寶龍主任曾經指出的，普通法也能夠很好地維護國家安全。

因此，在“下游”執行層面，香港國安法既不取代普通法，香港普通法仍然生機勃勃，也不改變香港的法治、人權、自由和司法獨立，而使香港的法治更加完備，香港居民正常行使自己的自由權利更有保障。把香港國安法和普通法對立起來，認為制定實施國安法就破壞了香港普通法和法治的論調也可以休矣！國安法實施後，一些媒體、人士只關注了什麼變了，而沒有關注什麼沒有變，也就是香港什麼沒有變，我覺得這個講的是比較少的。哪些沒有變呢？包括普通法沒有變，民事商業金融法律制度沒有變，港人自由、人權沒有變，司法獨立沒有變，法治不僅沒有變而且更健全了，資本主義制度和生活方式沒有變，香港仍然是全球最自由、最開放、對投資者最友好的獨立經濟體。至於哪些“變”了，也是全球任何一個地方都必須有的維護國家安全最基本的制度機制，完全符合國際慣例和各國實踐。國安法律制度是整個法律制度的組成部分，而非全部，也就是說不要把香港維護國家安全的法律制度放大為香港整個的法律制度，它僅僅是整個法律制度的一部分，而且涉及的是極少數人，與絕大部分市民沒有關係，完全不影響廣大市民的工作生活，不影響投資者的日常營商活動，相反為所有的人、為所有的投資者提供了更加安全穩定的環境。

因此，我的結論是，在“上游”憲制層面香港國安法與香港基本法、與國家憲法實現了完美的、融洽的對接，沒有改變香港基本法的框架結構、制度體制、核心價值和邏輯體系，而是豐富發展完善了“一國兩制”和基本法的制度體系。在“下游”特區執行層面，香港國安法實現了與本地法律包括普通法的成功對接，沒有改變香港的普通法制度，完善了而不是破壞了香港法治。任何國家、任何地方的法治都把維護國家安全作為其首要功能，香港也不能例外。建立健全了維護國家安全法律制度和執行機制的“一國兩制”，有了國安法加持的基本法，一定能夠長期堅持、行穩致遠。

經歷了2019年“修例風波”那場浩劫，大家都十分珍惜今天來之不易的安定和諧、終於可以擼起袖子加油幹的大好局面。安全是人的第一需求、是第一人權、是一切發展的前提，但是今天的安全不是從天上掉下來的，也不是一勞永逸的，需要大家持續不斷的努力才能維持住今天安全和諧的生活，需要大家對已經表現出來的一些“不安定”的因素保持足夠的警惕並及時化解各種風險隱患，相信特區政府和特區各界有決心、有能力維護好今天“安”和“治”的局面，包括高質量完成基本法第23條本地立法，以確保香港不再“亂”、不再讓類似2019年“修例風波”那樣的慘劇重演，為走向“興”提供堅實的保障。

總之，“一國兩制”方針提出40多年來，無論國際風雲如何變化，或者遇到多大的阻力和困難，“一國兩制”的初心、“一國兩制”的內涵從未改變，全面準確、堅定不移貫徹實施“一國兩制”的決心堅如磐石。正是基於長期堅持“一國兩制”方針的考慮，基於對香港基本法的承諾和堅守，基於特區維護國家安全的現實需要，中央才制定實施了香港國安法。有了香港國安法的護航，加之特區明年即將完成的基本法第23條本地立法，有了本地維護國家安全制度機制的保障，香港“一國兩制”的活力、動能將更加釋放，定將結出更加豐碩的果實。

（作者係清華大學法學院教授，文章僅代表作者個人觀點）