香港已經邁入政治穩定、“愛國者治港”、“行政主導”、行政立法良性互動和內外敵對勢力受壓的嶄新局面。與此同時，香港又面對美西方不斷打壓、全球經濟低迷、經濟發展動力不足、社會民生矛盾突出和公共財政拮据的嚴峻挑戰。如何提升管治效能是當前橫亙在特區政府面前的一道重大課題。

文｜ 香港 劉兆佳

2022年7月1日，在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特區第六届政府就職典禮上的講話中，國家主席習近平對新一屆特區政府提出四點希望，其中“着力提高治理水平”位列首位。習主席强調：“完善治理體系、提高治理能力、增强治理效能，是把香港特別行政區建設好、發展好的迫切需要。”去年12月22日，中央港澳辦主任夏寶龍在全國港澳研究會成立十周年慶祝大會上致辭，更具體要求特區政府“不斷展現出敢於擔當、善作善成的新風尚，把有為政府和高效市場更好結合起來，破除利益固化藩籬，着力破解經濟社會深層次矛盾和問題，充分釋放香港社會蘊藏的巨大創造力和發展活力”。同一天，全國港澳研究會會長鄧中華在該會的學術年會上更嚴肅指出：“當前和今後一段時間，港澳治理面臨的突出而迫切的任務是切實有效提升愛國者治港治澳的能力水平和行動實效。”

在中央採取果斷政策和措施撥亂反正後，香港已經邁入政治穩定、“愛國者治港”、“行政主導”、行政立法良性互動和內外敵對勢力受壓的嶄新局面。特區政府的管治能力在新的格局下明顯有所提高。然而，與此同時，香港又面對美西方不斷打壓、全球經濟低迷、經濟發展動力不足、社會民生矛盾突出和公共財政拮据的嚴峻挑戰，對特區政府的管治能力和效能構成巨大考驗。能否順利通過考驗，關係到特區政府的管治威信和“愛國者治港”的成敗。如何將提升了的管治能力轉化為高水平的管治效能是當前橫亙在特區政府面前的一道重大課題。從樂觀的角度看，特區政府也可以順利通過這個考驗讓自己的管治能力和效能登上新的台階。

要在經濟、社會和民生等方面依然存在眾多不利因素的情況下提升管治效能，特區政府需要在幾個方面做好工作。

首先，特區政府需要加强與中央的合作，並藉助中央的指導和支持强化自身的管治能力和提升管治效能。今天，香港的管治模式是中央對特區的全面管治權和特區的高度自治權的有機結合。回歸以來，特區政府之所以管治困難，是因為特區政府往往在特區管治上處於“單打獨鬥”的困境，容易被內外敵對勢力圍攻和打擊。如今，中央在處理特區事務上越來越擔當起主導角色，並在許多方面支持、指導和配合特區政府的工作。在中央的支持下，特區政府的管治威信和能力有了顯著的提升，更有底氣和條件在管治過程中克服政府內部和社會上的諸多阻力，從而讓一些較為大膽和創新的政策和措施得以出台和執行。要提升特區政府的管治效能，特區政府必須不斷爭取中央對自己的管治理念和施政方向的認可和支持。

第二，特區政府要嚴謹認真理解和分析香港當前和未來所面對的複雜、多變和凶險的國際形勢。特區政府也必須深入了解國家的發展大勢和中央的發展戰略，在此基礎上擘畫香港的長遠發展戰略，並在這個總體發展戰略的基礎上制定一套互相關聯的方針、政策和措施。在擘畫這個戰略的過程中，特區政府需要充分藉助內地和海外專家學者的識見和智慧。這個發展戰略的總體目標是，在美西方的打壓下，在非西方世界開拓新的國際經濟發展空間，用好國家發展和中央惠港政策為香港所帶來的源源不絕的發展機遇。對香港而言，發展肯定是“硬道理”，是破解香港愈趨嚴重的社會民生深層次矛盾的鑰匙。習主席所指的“要提升國家觀念和國際視野，從大局和長遠需要出發謀劃香港發展”，就是這個意思。

第三，特區政府的管治思維需要進一步轉變。習主席要求“要轉變治理理念，把握好政府和市場的關係，把有為政府同高效市場更好結合起來”。過去一段時間，特區政府的管治思維已經開始從“積極不干預”這種消極管治理念的桎梏中“解放”出來，並較前“積極有為”地接入經濟事務，特別反映在努力搶資金、搶人才、以基建推動發展和扶持新產業的發展上。不過，特區政府內仍有不少官員仍然“囿於”那套已經過時的“小政府、大市場”的管治“哲學”之中，抗拒政府“過多”介入經濟領域。因此，所有有份參與政策制定的高層官員必須具備夏寶龍主任所要求的强烈的憂患感、責任感和緊迫感，積極勇敢地擔起謀劃和創造香港未來和衷心竭力為人民謀福祉的光榮使命。

第四，在公共財政資源愈趨緊絀但又需要投入更多資源來應對日益嚴重的社會民生問題的情況下，特區政府無疑需要推行各種艱難的“開源節流”政策和措施。無論是加稅加費、引入新稅項、變賣政府資產、發債和削減服務和福利，都必然會引發政府與居民的摩擦和居民內部的矛盾。這些情況對政府的敘事能力、施政作風和政治能量提出了更高的要求。特區政府需要儘快以坦誠和開放的態度向居民講述香港所面對的困難和挑戰，在社會上形成足夠的憂患感和緊迫感，讓居民相信政府決心與廣大民眾同舟共濟，並讓民眾對政府能夠帶領香港走出逆境懷抱信心。與此同時，政府又要讓居民相信香港面對的困難只是短期性的，他們所作出的 “犧牲” 不會長久，而在政府的長遠發展戰略下，香港終將會迎來更美好的明天；政府需要協調好政府與社會以及社會內部各方面的利益和訴求，化解好彼此之間的矛盾，防止矛盾激化，從而在香港的困難時刻維護好社會的安定，不讓內外敵對勢力有可乘之機；在採取各種應對逆境的政策時，政府必須要展示公平公正的管治風格，不能讓居民覺得政府對某些階層、行業、世代、地區和群體不公平。尤其需要注意的，是政府需要展示“破除利益固化藩籬”的能力，讓那些享有特殊利益的集團承擔多一點的社會責任。當然，政府也必須讓廣大居民理解政府需要給予弱勢社群較多的照顧；政府需要强化其組織和動員能力，讓更多的社會資源能夠調動起來配合政府的社會和民生政策。為此，政府與工商、專業、社會、慈善和公益機構的聯繫需要進一步加强，並在政府的統籌協調下讓公共和民間資源在相互配合下能夠更好地更有效地達到政策的目標。

第五，特區政府對社情民意的研究能力必須强化。在經濟和財政困難時期，居民的擔憂和怨氣難免會上升，對政府的要求和不滿增加恐怕也難以避免。通過認真和細緻的研究，政府可以更好地了解和“預知”社情民意的變化，從而及早察覺問題、把問題解決於萌芽狀態，防範危機的發生或惡化。所謂社情民意研究，不單是一般的民意調查、輿論分析和網上意見收集，同樣重要的是政府領導人和官員要利用好他們與社會各方面人士接觸的機會來了解社情民意，其中民政事務局和民政事務專員應該擔負關鍵角色。立法會議員、區議員、各種諮詢組織的成員、意見領袖和專家學者都應該是政府收集社情民意的有用渠道。來自不同渠道的社情民意需要整合、分析、解讀和總結，這項工作可以交付民政事務局或特首政策組來完成。

第六，特區政府需要團結、倚重愛國力量和凝聚愛國人才。在“愛國者治港”下，特區政府作為愛國陣營的“核心”必須要加强和愛國力量的互信和合作，統籌、協調和整合不同階層和方面的愛國團體和愛國人士的行動和工作，形成一股强大的廣義的管治力量。當然，特區政府也需要讓愛國力量和愛國人士有機會通過不同方式和渠道積極參與公共事務和政府工作。行政機關、法定機構和為數眾多的諮詢組織的職位都可以儘量向愛國力量和人士開放。在愛國力量和人士的鼎力支持下，特區政府在政策制定和執行上將會減少阻力而更得心應手。

毫無疑問，政治人才短缺是特區政府在管治時碰到的一個重大問題。過去香港政治鬥爭熾烈，不少精英視從政為畏途，更不願意加入備受內外敵對勢力打壓的愛國陣營。如今時移勢易，越來越多有志之士願意加入愛國者行列，當中不乏優秀人才。習主席强調廣納人才的重要性。他提出：“要按照德才兼備的標準選賢任能，廣泛吸納愛國愛港立場堅定、管治能力突出、熱心服務公眾的優秀人才進入政府。”部分人才不甘於只擔當行政機關之外的“顧問”和“輔助人員”的角色，他們熱切希望直接加入政府一展抱負。可是，在特區政府內，政治委任的職位數量畢竟有限，特區政府可以研究如何通過更靈活的方式讓更多的愛國人才能夠短期或長期加入政府工作。現在特區政府既然已經決心要主動積極推動香港的產業轉型升級、加入國家的五年規劃、加快香港融入國家發展大局的步伐、切實破解香港的深層次矛盾和大力開拓香港的國際經濟空間，則需要從政府以外包括從內地和海外招攬更多的擁有國家和國際視野、具備膽色和創新能力和擁有不同專業知識的英才來補充政府現有人才的不足。

第七，習主席提出要“加强政府管理”。要滿足此一要求，特區政府其中一項重要工作是要强化其領導、管理、駕馭、指揮和調動公務員隊伍的能力，確保公務員對國家和特區效忠、擁護國家憲法和香港基本法、認同新一屆政府的“積極有為”的管治理念、“不折不扣”地忠實執行特區政府的政策和措施並全心全意為政府和香港居民服務。夏寶龍主任指出：“香港18萬公務員是特別行政區政府的骨幹力量，應當牢記誓言，為港履職、為民盡責，全力支持行政長官依法施政，以實際工作成效來踐行愛國愛港。”全國港澳研究會會長鄧中華亦指出：“香港特區政府應進一步完善公務員制度，建立科學的選拔、培養、監管、評核機制，打造一支立場堅定、團結實幹的高素質治港隊伍。”為此，特區政府最近修訂了《公務員守則》，强化了對公務員的管理和問責，簡化了不稱職或尸位素餐的公務員辭退程序，讓表現突出和能力超群的公務員有更好的擢升機會。今後，特區政府需要抓緊公務員的教育和培訓工作，特別在提升其國家觀念、民族意識、對國家的認識、對維護國家安全的責任感、對中央的“一國兩制”方針政策、對香港面對的內外挑戰的認知和對積極有為的管治方針的認同等方面上。只要在特區政府的領導集體能夠“如臂使指”地領導公務員隊伍的情況下，特區的行政機關就能有效支持一個能夠把有為政府和高效市場結合起來、矢志為人民服務和不斷改革創新的政府。

第八，能否加快融入國家發展大局是量度特區政府的管治效能的一項重要指標。長期以來，基於對內地的偏見和抗拒、對所謂香港自身利益的狹隘理解、對因特區高度自治而被削弱的“擔憂”、不願意改變“積極不干預”這條“金科玉律”和不願意承擔“不熟悉”的工作，特區政府內部不少官員對强化香港與內地的合作採取消極甚至排拒的心態，致使香港與內地的交流合作受阻。時至今日，儘管這種不健康的思想心態在政府官員之中已經有所改變，但仍未根除，仍然是香港融入國家發展大局的障礙。當然，要在短時期內徹底改變這種思想心態實際上並不可能。因此，特區政府的領導班子在融入國家發展大局上一定要立場堅定、義無反顧，積極讓高層官員明白，在新的嚴峻國際形勢下融入國家發展大局對香港的生存和發展至關重要，嚴格要求其下屬官員切實執行並取得實效，為此建構相應的獎懲和問責制度。

總而言之，在香港面對嚴峻挑戰的時刻，加大力度提高特區政府的管治能力和效能急不容緩，長遠而言對香港的良政善治和長治久安必然是一件好事。

（作者係香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會顧問，本文發布於《紫荊》雜誌2024年2月號）