文｜田飛龍
2024年1月30日，香港特區政府啟動23條立法公眾諮詢活動，為期一個月。從政府公布的《公眾諮詢文件》來看，有關立法原則和框架基本清晰，公眾立法諮詢和參與獲得有效的指引，可以針對性研究和提出建設性意見和建議。公眾諮詢是民主立法的一個重要環節，本身就體現了23條立法的公開性和透明度，是香港居民享有的基本法上之民主權利的體現。在2020年引入《香港國安法》之後，何時並以何種方式完成23條立法一直是“一國兩制”制度建設與香港法治發展的重要而敏感的議題。在選舉制度改革、區議會制度改革及新的立法會、區議會產生之後，在香港“愛國者治港”獲得政治正確性、法律權威性和社會文化領導力之後，特區政府決定啟動23條立法，其立法時間點的判斷和選擇是精準的，也是合理的。
23條立法，從歷史來看，是香港法治發展的最敏感議題之一。2003年的23條立法挫折，暴露出香港對國家主權、安全與發展利益的認同缺失和法律盲視。彼時的香港法律界及市民社會擁抱著一種與國家利益相對抗的自由民主觀念，認定23條立法是自由之敵，是中央及其控制的特區政府干預香港自由民主的制度抓手。反對派當年發起的城市抗爭大遊行，不僅重創了立法進程，損及了特區政府權威和基本法權威，而且催生了香港城市民主運動的新範式，後來的非法佔中和修例風波與之有前後承續關係。香港反對派與市民社會不信任國安立法，不認同國民教育，其政治價值觀和政治行動錨定於“雙普選”。這就造成了香港回歸以來“一國兩制”制度文化的價值撕裂：愛國與民主對立，安全與自由對立，一國與兩制對立。在此類對立與對抗條件下，23條立法挫折是必然的，23條立法延宕至今也是必然的。然而，香港反對派終究缺乏政治美德、政治想像力、政治公心和政治妥協技藝，一味對立對抗乃至於顛覆，破了法律底線和“一國兩制”制度安全底線，就必然引發國家自上而下的立法和治理改造：愛國者治港，反中亂港者出局。
這次重啟23條立法，從中央到港府再到愛國者群體，是責任感強烈，制度共識凸顯，自信心充沛。這是一次“補課式”立法，是在《香港國安法》基礎上進一步彌補國安法律漏洞、全面應對國安制度風險及構築完整國安法網的重大制度建設，具有顯著的必要性與合法性。這次立法也不同於2003年立法，其制度環境與立法目標已有重要的變遷。《公眾諮詢檔》對此進行了較為詳盡的解釋說明，對公眾具有立法釋明和參與引導的積極功能。
此次23條立法在“一國兩制”制度體系建設與香港法治發展層面具有如下特點和制度進步意義：
第一，23條立法以更完整的制度基礎為依託，全面回應新時代香港國安制度風險。此次23條立法是不局限於狹義的基本法第23條的“23條立法”，其立法的規範基礎既包括狹義的第23條，也包括全國人大“5·28決定”和《香港國安法》，並且需要在法律體系與規制技術上與《香港國安法》進行銜接、相容和補充。這就決定了此次23條立法不是簡單回到2003年國安條例草案的框架，而是需要提出立足新制度基礎的全新框架。《公眾諮詢檔》第10頁提及了此次23條立法範圍的解釋方法，認為基本法第23條“根本要旨是要求香港特區自行立法維護國家主權、安全和發展利益”。這一“根本要旨”指向的習近平主席在香港回歸25周年紀念大會上論及的“一國兩制”方針的最高原則，指向的是“一國兩制”範疇國家利益的具體內涵與類別，指向的是國家安全的“總體性”的法權意涵。
第二，23條立法在國家安全基本概念上採行“總體國家安全觀”，但在具體制度安排上體現“一國兩制”特殊性。《公眾諮詢檔》明確了此次立法的國家安全概念的唯一性，即統一於2015年《國家安全法》規定的“總體國家安全觀”，這是新時代國家安全觀，也是傳統安全與非傳統安全疊加整合的安全觀。這一安全觀表達於《國家安全法》第2條，即“國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。”《香港國安法》立法時並未明確香港適用“總體國家安全觀”，概念的模糊導致實施的偏差，此次23條立法予以明確化，是“一國兩制”國安立法的法理自覺和自信的體現。國家安全概念的同一化顯示了“一國”的概念與利益的確定性，但《公眾諮詢檔》亦指出香港維護國家安全法律的具體措施“根據香港特區的實際情況而定”，包括香港適用ICCPR和《人權法案條例》的特定法律環境，這就凸顯了“兩制”的差異性。“概念同一，措施有別”，這正是“一國兩制”制度原理的精髓所在。國家概念只能來自“一國”，國家安全概念也只能來自“一國”，在“一國”的法理清晰化條件下具體考量和安排“兩制”對應的國家安全制度的差異性，以便與各自的法律環境相適應並形成融貫的法律體系，這是完全符合“一國兩制”制度原理與現代法治建設規律的。
第三，23條立法在具體內容和體系上需要與本地法例、基本法第23條及全國人大“5·28決定”以及《香港國安法》相銜接與融貫，從而承擔起《香港國安法》法律體系的結構樞紐功能。面對香港修例風波和區議會“黑暴化”的顛覆性威脅，《香港國安法》屬於應急性和典型性立法，未能覆蓋香港國安制度風險的全部，也未能覆蓋基本法第23條規定的“七宗罪”，更不可能在具體制度安排與程式上盡善盡美。經過三年多實施，《香港國安法》與香港普通法的制度性磨合有所進展，但國安領域的新風險、外來干預的制裁性風險以及港獨組織國際化的風險等不容忽視，《公眾諮詢文件》中有具體列舉和分析。這些因素要求23條立法實現全面、綜合性的制度回應，實現法律體系的上下貫通，特別是實現與《香港國安法》的銜接、相容和補充。從維護國安的實際需要及法律體系完備性出發界定23條立法的範圍、內容與體系構成，這反映了此次立法的科學性與合目的性。
第四，23條立法具體罪名和制度框架安排上體現了綜合性、針對性和制度銜接性，是公眾諮詢與法律草案擬訂的關鍵點。在立法範圍上，《公眾諮詢檔》確立了兩項基本指導原則，即全面綜合性立法原則和重複專案不立法原則。全面綜合性立法原則是指本次立法需要全面回應國安制度風險，包括傳統安全和非傳統安全，也要全面落實全國人大“5·28決定”和《香港國安法》規定的憲制責任和義務。重複項目不立法原則是指《香港國安法》已經規制的分裂國家罪和顛覆國家政權罪，本次立法不再重複規定。在立法針對性上，《公眾諮詢文件》提出了如下立法罪名範疇：（1）叛國及相關罪行；（2）叛亂、煽惑叛變及離叛，以及具煽動意圖的行為；（3）竊取國家機密及間諜行為；（4）危害國家安全的破壞等活動；（5）境外干預及從事危害國家安全活動的組織。這些罪名範疇涵蓋了基本法第23條規定的有關罪名以及新出現的需予規制的罪名。這些罪名之訂立及刑罰之具體配置，涉及多部本地法例如《刑事罪行條例》、《官方機密條例》、《社團條例》等的修改，也涉及部分的普通法罪行的成文化。這些具體的立法技術性問題，香港法律界可以有很大的意見參與空間。制度銜接性是重要課題，23條立法既要與本地法例橫向銜接，又要與《香港國安法》縱向銜接，並確保自身訂立的制度規範符合法治與人權保護的既有標準。
第五，23條立法具有域外效力，與《香港國安法》的保護管轄原則保持一致，增強立法的威懾性與執行力。從比較法角度而言，國家安全法的域外效力及其保護管轄規定是通行做法，因國家安全犯罪具有特殊危害性和行為模式的跨境傾向，法律需要訂立與之相稱的域外管轄機制。當然，這種域外管轄機制並非一種非法的長臂管轄，而是一種互惠機制，其具體執行需要通過雙邊或多邊的刑事司法互助協議加以實現。目前來看，《香港國安法》的域外管轄機制遭遇到美西方國家的政治阻卻和制度干擾，導致諸多港獨分子和組織逍遙法外，也放縱了外部干預勢力的非法破壞行為，這是美西方國家“司法政治化”的體現，並不符合法治原則。但域外管轄機制仍是有意義的，可以對本土勢力和外部干預勢力的勾結破壞行為進行合理的延伸打擊，並盡可能壓縮其國際活動空間和具體行為的煽動效果。隨著中國法治進步、國際地位提升與國際合作機制的完善，《香港國安法》與此次23條立法的域外管轄機制會逐步顯示強大威力和精準懲罰性，故在本次立法中加以明確規定並規範執行，是合理與有遠見的。
總體來看，《公眾諮詢檔》提出了23條立法的背景、原則、框架和議題，是一種“綱要”式的立法計劃書，也是公眾可具體參與的立法框架稿。此次23條立法不是如同2003年那般寬鬆和缺乏明確框架，而是有著全國人大“5·28決定”和《香港國安法》的既定法制前提和基礎，有著基本法第23條立法的列舉範圍，有著香港本地法例的關聯性條款，還有著國安新風險的事實依據。《立法諮詢檔》將這些因素統籌歸類，提出了面向公眾和專業人士、甚至包括國際利益相關者的立法諮詢框架，顯示了立法的科學性、民主性和公開性。即便如此，此次立法仍然且必然持續遭受來自本土勢力和外部干預勢力的詆毀和指責，也會遭受來自市民群體的某種質疑和誤解，這就更需要港府和愛國者陣營進行充分動員，展開充分諮詢，提供充分解釋說明，包括在香港本地及國際社會的一般性公眾溝通和專業界別的定向溝通。當然，刻意的歪曲、唱衰和打壓，是很難通過理性溝通加以消除的，這就進入了立法鬥爭的範疇。此次立法必然遭遇到持續和激烈的輿論戰、法理戰和資訊戰，這對於經歷過修例風波的港府及愛國者陣營恰恰是又一次重大的政治考驗，是對“愛國者治港”之忠誠賢能水準的集中測試。同時，台灣地方選舉中賴清德勝選，務實台獨派得勢，以及美國總統大選的“中國牌”效應凸顯，美國盟友跟進行為加速抬頭，23條立法及其相關聯的“一國兩制”話語權與中國國家發展確定性恐又將陷入紛爭之中，香港經濟與金融地位以及中國形象與法治規範性需要經歷複雜的博弈、鬥爭和塑造才能重新確立自身的穩定性、規範性和可接受性，這是中國走向世界舞台中央和“一國兩制”長期堅持必須經歷的陣痛和新生。
（作者係中央民族大學法學院副院長、全國港澳研究會理事，文章僅代表作者個人觀點）
