文｜ 香港特別行政區政府律政司司長 林定國

香港基本法第二十三條立法公眾諮詢即將完成。二十三條立法將補上香港維護國家安全仍存的短板、漏洞，從而確保未來能夠有效防範並化解各種安全風險，使香港在安全環境下一心一意謀發展，聚精會神搞建設。本刊邀請香港特區政府律政司司長林定國資深大律師發表署名文章，以四個“必須”詳細解讀諮詢文件所提出建議的法律基礎，並解答說明第二十三條立法與全國人大“5.28決定”及香港國安法、總體國家安全觀、國際公約所定國際標準等的關係，積極回應大眾關切。

香港特區政府就基本法第二十三條立法，於1月30日至2月28日展開公眾諮詢。公眾諮詢文件列出共十二項建議，可以用四個“必須”，說明相關建議的基本法律基礎和它們如何貫徹總體國家安全觀。

必須儘早完成基本法第二十三條立法的憲制責任

有意見認為，現在未必是為基本法第二十三條立法的最好時機，主要原因是香港剛剛進入由治及興新階段，各方面均面對不少重大挑戰，何不先集中發展經濟、解決社會民生問題。

國家安全屬於中央事權，原則上不屬於香港高度自治範圍內的事情，香港國安法第三條重申“中央人民政府對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任”。然而，在“一國兩制”原則下，中央人民政府作出特殊安排，按照基本法第二十三條，授權香港特區自行立法，禁止七類危害國家安全的行為：即叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在香港進行政治活動、香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。

基本法第二十三條用的字眼是“應自行立法”，意思是應該自行立法，屬強制性，是加諸香港的憲制責任。雖然基本法第二十三條沒有定下明確時限，但維護國家安全茲事體大，必然是應該在合理時間內儘快履行責任。

然而，事與願違，香港回歸祖國後，一直無法完成履行上述憲制責任。與此同時，香港面對的國家安全風險越來越嚴峻，出現“港獨”、分裂國家、暴力恐怖活動等違法活動，一些外國和境外勢力公然干預香港事務，利用香港從事危害國家安全的活動。2019年的港版顏色革命及其引起的大規模持續暴力和破壞行為，更對社會帶來前所未有的衝擊和破壞，在此危急情況下，全國人民代表大會通過“5.28決定”，而全國人民代表大會常務委員會亦隨之制定了香港國安法。

香港國安法規定禁止四類危害國家安全行為，即分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全。顯而易見，香港國安法只是就基本法第二十三條中提及的七類危害國家安全行為中的兩類（即分裂國家和顛覆國家政權）立法，而未有觸及餘下五類。事實上，全國人大“5.28決定”第三條和香港國安法第七條已經白紙黑字、清晰無誤地重申及要求香港應“儘早完成”基本法規定的維護國家安全立法的憲制責任。在法律上，不應也不能再有任何延誤。

實際上，按常理和邏輯，沒有安全和穩定，一切都無從談起，安居樂業、幸福美滿生活只會是鏡中花、水中月。總體國家安全觀強調，必須把安全和發展置於同等重要地位；發展和安全是一體之兩翼、驅動之雙輪；安全是發展的前提，發展是安全的保障。再者，國家安全底線越牢固，中央必然對香港更放心，“一國兩制”空間將更廣闊，更有利香港發揮獨特優勢。

必須同時全面準確落實“5.28決定”和香港國安法的要求

公眾諮詢文件建議加入一些基本法第二十三條沒有提及的危害國家安全行為，例如禁止危害國家安全的破壞活動、沒有合法權限下就電腦或電子系統進行危害國家安全的作為、境外干預，也建議改善和優化執法權力和訴訟程序。

正如基本法序言指出，按照國家憲法制定的基本法的立法目的是落實“一國兩制”方針。“一國兩制”的最高原則是維護國家主權、安全及發展利益。要全面準確貫徹“一國兩制”方針，必須全面準確履行及完成維護國家安全的憲制責任。

“5.28決定”的第三條和香港國安法的第三條重申香港特區負有維護國家安全的憲制責任，應當有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。“5.28決定”第四條進一步訂明，香港特區應當建立健全維護國家安全的機構和執行機制，強化維護國家安全執法力量，加強維護國家安全執法工作。香港國安法第七條則要求特區完善維護國家安全相關法律。按照香港國安法的第六十二條，香港國安法相對於本地法律具有凌駕性；意味著基本法第二十三條本地立法必須與香港國安法一致。故此，基本法第二十三條立法需要同時全面落實“5.28決定”及香港國安法所規定的憲制責任及義務，並做到與香港國安法銜接、兼容和互補，形成一個完善有效維護國家安全的法律體系。

基本法第二十三條中提及的七類危害國家安全行為，針對的是政治安全；政治安全是國家安全的根本，但不是國家安全的全部。總體國家安全觀的關鍵是總體，強調大安全理念，涵蓋政治、軍事、國土、經濟、金融、文化、社會、科技、網絡、糧食、生態、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物、人工智能、數據等諸多領域，而且將隨著社會發展不斷動態調整。《中華人民共和國國家安全法》第二條就國家安全作出以下定義，“國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力”。理所當然地，香港必須按照國家安全標準，除制定法律有效針對基本法第二十三條涵蓋的特定形式政治安全風險外，也涵蓋其他領域或形式的國安風險，方能全面及準確地履行及完成維護國家安全的憲制責任。

香港國安法第四十二條規定，香港執法、司法機關在適用香港現行法律有關羈押、審理期限等方面的規定時，應當確保危害國家安全犯罪案件公正、及時辦理，有效防範、制止和懲治危害國家安全犯罪。法律的生命在於實踐，要有效實踐維護國家安全法律，必須完善及優化執法及司法程序。危害國家安全案件往往涉及複雜情況、外來勢力以及多於一人行事，必須令執法機關有合理時間完成調查工作及防止嫌疑人在羈押接受調查期間通風報信、毀滅證據及繼續從事危害國家安全行為。同時亦須在確保公平審訊的大前提下，增加涉及國家安全案件司法程序的效率。

必須按照香港實際情況及借鑑外國經驗制定有效及具前瞻性的維護國家安全法律

《聯合國憲章》第二條第四款訂明，各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方式，侵害其他會員國或國家之領土完整或政治獨立。根據以《聯合國憲章》為基礎的國際法及國際慣例，維護國家安全是所有主權國家的固有權利。國家安全涉及一個國家的主權、領土完整，以及整體人民福祉；理所當然地，所有國家均視維護國家安全為重中之重的頭等大事。正因如此，每個國家都必然會制定維護國家安全法律。總體國家安全觀提出，可借鑑其他國家經驗，研究如何設置必要的“玻璃門”，在不同階段加不同的鎖，有效處理各類涉及國家安全的問題。

公眾諮詢文件附件二的列表羅列了六個香港人較熟悉的普通法國家的維護國家安全法律，即美國、英國、澳洲、加拿大、新西蘭和新加坡，包括了經常對香港國家安全法律提出批評的美西方國家。英文有一句諺語，大意是適用於己者亦適用於彼，應該一視同仁。

不同國家的相關法律具體詳細內容當然有所不同，但它們具有以下共通點。一是按照各自國家實際情況，制定自身認為是必需的法律，確保能有效面對所有國家安全風險。二是不斷修改、更新及增加，延伸至傳統安全（例如政治及軍事安全）以外其他領域，以及時應對新類型及形式的國家安全風險，並確保能快速有效處理突發的危害國家安全事件。簡而言之，不同國家維護國家安全法律的共通點，是必須全面、與時並進及具有前瞻性。這些共通點與總體國家安全觀不謀而合；按總體國家安全觀，必須堅持把防範化解國家安全風險擺在突出位置，發揚中華民族的憂患意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，提高防控能力，從最壞處著眼，做最充分的準備。

參考和借鑑其他國家地區經驗固然重要，但歸根究底，香港必須按其獨特實際情況，制定一部最符合和滿足香港需要、最配合香港普通法制度的維護國家安全法律。

必須按適用於香港的國際標準保障人權自由及堅持法治原則

香港國安法第四條強調維護國家安全應當尊重和保障人權，依法保護香港居民根據基本法及《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的有關規定，保障香港和在香港的其他人享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的基本權利和自由。必須強調，香港是採用上述國際公約定下的國際標準來保障基本人權自由。特區政府立法時，必定依法按照這些國際標準保障人權自由。

然而，不能忽略根據上述的國際標準，大部分的權利和自由，例如言論、遊行、集會自由，都並非絕對，而是可以為保障國家安全而受到必要的限制。再者，根據香港國安法第二條，任何人行使權利和自由，都不得違背基本法第一條和第十二條，這兩條是基本法的根本性條款，說明香港特區是中華人民共和國不可分離的部分，是一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。

香港國安法第五條亦規定，防範、制止和懲治危害國家安全罪行，應當堅持法治原則。法治的其中一項原則是法律需要合理地明確及清楚。故此，立法建議會清晰界定罪行元素，精準針對危害國家安全的行為，也會考慮訂明例外情況及免責辯護條款。諮詢文件中建議的罪行，按照一般刑事法原則，除了需要證明犯罪行為外，也需要證明犯罪意圖，針對的是明知故犯，大眾無需擔憂會不小心、不經意誤墮法網。

基本法、香港國安法及《香港人權法案條例》都保障面對刑事指控的人有權接受司法機關的公平審訊。香港國安法第五條特別重申任何人未經司法機關判罪之前均假定無罪；保障嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人依法享有辯護權和其他訴訟權利。香港法院必然會一如既往，嚴格按照法律和證據，行使獨立的審判權，只有在控方能毫無合理疑點證明被告人干犯相關罪行，法院方可把他定罪。

正如總體國家安全觀強調，國家安全工作歸根結底是保障人民利益；國家安全一切為了人民，一切依靠人民。按基本法第二十三條、“5.28決定”及香港國安法完善維護國家安全法律，為的是更好保障所有在香港生活的人，針對的是與民為敵的極少數，立法建議絕不會影響一般正常生活、商貿等各式各樣活動，以及與其他國家地區的交流。

香港必須發揚包容共濟、求同存異的優良傳統，更必須維持及促進在“一國兩制”原則下享有的獨特優勢，鞏固國際金融、貿易、商業、航運、教育、法律及爭議解決服務中心等地位；為達到上述目的，在維護國家安全的大前提下，不會對言論、新聞、資訊、結社等自由施加不必要的限制，沒理由、亦決不會搬石頭砸自己的腳。

要使“一國兩制”行穩致遠，要使香港保持長期繁榮穩定，全面準確落實基本法第二十三條維護國家安全的憲制責任，刻不容緩。國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提，完成這項歷史使命，不單是愛國愛港者必須履行的法律責任；為了中華民族偉大復興，更應是義不容辭！

（本文發布於《紫荊》雜誌2024年3月號）