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劉瀾昌 | 紫荊研究院研究員、鳳凰衛視高級政治顧問

香港長期陷於土地嚴重不足、樓價飛漲至全球之首的困局之中。工薪階層「望房興歎」、「劏房」問題難以根除。「高地價、高樓價、高租金」一直嚴重窒礙香港經濟的發展，更遑論發展新產業。然而，香港土地房屋問題涉及社會各方各面，利益固化嚴重，想要得到良好解決，便不能僅是「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，「宏觀決策」和「頂層設計」才是真正出路。拋棄港英時期舊思維，借鑒內地做法和經驗，建立港式「發改委」，或許是實現新發展的一條新路。

香港須加強「宏觀決策」和「頂層設計」

香港現今正處於一個發展的重要時刻，土地以及房屋問題是癥結所在，制約了其他所有領域的發展。這本已是共識，也是回歸26年來得出的經驗教訓。當下，發展創科產業、實現再工業化、建設國際教育中心，都被土地房屋問題所制約。舉一個很簡單的例子，想要廣招留學生，但是沒有土地建宿舍，這也就是一句空話。然而，每到改革的節骨眼，反對的聲音就出現。 

此前，香港某財經報紙連續發布兩篇社論，敦促當局終止「明日大嶼」計劃。寫了第一篇之後，嫌政府「不為所動」，又來第二篇，聲稱「繼續斥巨資投入明日大嶼填海建人工島，所產生的難題勢必愈來愈嚴峻」，更誇張指「財赤噩夢恐怕往後數年也縈迴不去，要是墨守成規不謀應變，待至病入膏肓，隨時返魂乏術，儼然墮進無法自拔的萬丈深淵。事實上，「財赤」不過是藉口，實質上還是要造成土地房屋供不應求長期存在的態勢，保護既得利益。 

筆者不禁記起國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會上發表重要講話時曾強調，「中央全力支持積極穩妥推進改革，破除利益固化藩籬，充分釋放香港社會蘊藏的巨大創造力和發展活力」。問題是，每每到了香港發展的關鍵時刻，香港的既得利益階層就非常頑固地冒頭，極力維護既有利益而罔顧香港的整體利益。一些似是而非的混亂思想也紛紛出籠，嚴峻地考驗特區政府的遠見和定力。 

現時，發展局局長甯漢豪給出了正面回應。她表示，北部都會區和交椅洲人工島兩個項目，政府都有決心推進。交椅洲人工島專案目前處於工程設計階段，預計明年年底開始填海。甯漢豪還說到：不想「地到用時方恨少」。事實上，政府在北部已收回約109公頃土地，即涉及約1,173萬平方呎、1,690幅私人土地，預計收地金額涉資約149億港元。筆者認為，交椅洲填海是土地增量，是財富的增加，新界北部土地作為土地存量的用途改變而沒有增加。如果只是圍繞土地存量進行規劃，那麼佔香港土地總儲備量百分之四十的郊野公園的邊陲地帶，是否可以考慮？ 

客觀而言，目前政府在與「利益固化」問題的博弈中，往往處於弱勢地位，這固然受到內外經濟環境的左右，同時也與香港從前受港英政府影響，延續了舊體制和施政理念的弱點與短板有關。「小政府大市場」「積極不干預」等理念，還在左右現時政府的決策。故此，政府在宏觀決策和頂層設計方面，明顯存在缺陷。然而目前的問題是，全球經濟和國家發展已到了一個全新的時代，「自動波的發展」必然只是隨波逐流，落後於形勢。香港需要變革，必然要加強宏觀決策和頂層設計。那麼，體制上如何配合？在此背景下，「港式發改委」的建立便呼之欲出。這也是有助於政府決策有力，化解利益固化藩籬的一個途徑。

填海造地計劃背後的香港土地利益博弈

當下，香港經濟處於一個低潮期，問題是接下來應如何應對。因為樓市不好，政府已經大幅減少賣地，於是有聲音要求「擱置『明日大嶼』計劃」。「擱置」背後的原因與以往別無二致，還是香港地產商極力試圖維護香港土地和房屋「長期短缺，供不應求」的態勢，挺住略有下滑的樓價，還要力求形成新一波樓價大躍升的高潮。特區政府已經批准了六萬宗人才計劃申請個案，連同新引進人才的家屬，新的住房「剛需」已經到來。於是，大的地產集團不需要新的投資，僅憑原來擁有的房屋和既有的土地儲備，就可以使財富迎來又一波膨脹。可是，樓價全球最高的代價，則要由香港社會和市民大眾承受。 

有聲音也說，現時政府宣告停止賣地，令人聯想起2002年為樓市止瀉的「孫九招」，當時樓價急挫五成以上，負資產及破產人數大增，時任房屋及規劃地政局局長的孫明揚取消土地拍賣，並且結束居屋計劃等。「孫九招」有沒有矯枉過正，迄今仍莫衷一是。除此之外，「八萬五建屋計劃」至今也大有討論的空間。只是非常殘酷的現實是，由於營造生地不力，香港至今一直陷於土地嚴重不足、樓價飛漲至全球之首的困局之中。不但一般工薪階層「望房興歎」，中央也發聲要求解決「劏房」困局。實際上，「高地價、高樓價、高租金」一直嚴重窒礙香港經濟的發展，更遑論發展創新科技產業。 

故筆者認為，已經成為交椅洲項目一部分的「明日大嶼」，不但不應被「擱置」，反而應該加速進行。道理很簡單，試問香港缺地嗎？香港是因為有充足的發展土地而使地產商不去投地了嗎？答案自然是否定的。那麼，時至今日又怎能重蹈20年前的覆轍，又要再一次擱置營造生地？ 

要求擱置「明日大嶼」的論者指出，該計劃由前特首林鄭月娥提出，現屆特首李家超可根據現時情況果敢宣布擱置，一來避免乾巴巴的庫房失血過多，二來向市場釋放樓市供求不會失衡的訊號。另外，現時十五隻地產股目標價被平均大幅下調百分之二十一，其中新世界、九倉及港鐵評級被降至「沽售」。香港繼續湧現大批出血割價股盤，不少業主「蝕入肉」，商業樓宇空置率持續高企，甲級寫字樓空置率高達百分之十三等等。 

毋容置疑，當前的市場的確低迷，亟需正視現狀，認真分析背後的各種因素；同時，對未來有利和不利的因素也要進行深入、細致、客觀的分析，從而避免廣大從業者「驚惶失措」。筆者認為，未來形勢向好，正面大於負面，原因主要有二：一是美國進入降息周期；二是前文已經提到，香港內部房屋需求量還是遠大於供應量，不但因為引進人才所帶來新的「剛需」，而且香港居住面積狹窄的問題還遠遠未能得到妥善解決——多少家庭要「換大屋」而不果？更為重要的是，「明日大嶼」計劃動工根本不會對當下的市場產生衝擊。按照政府目前的規劃，交椅洲項目首批建成住宅預期入夥及供應至少要到2033年，即大約十年之後，怎麼會影響到當下的供求呢？也許幾年後，香港樓價又漲到民眾紛紛叫苦連天。此番「擱置」的炒作，還是那些一心要製造「供不應求」態勢的勢力所為。另一方面，香港如果沒有土地，地產商又拿什麼去經營呢？反而目前市場低迷，填海等各項工程費用有所下降，倒是應降低造地成本。所以不但不應該「擱置」計劃，反而更應該加速上馬。 

此外，反對「明日大嶼」計劃的另一個主要理由是其造價不菲——最少需要投入5,800億港元、甚至可能達萬億港元。然而目前政府的財政儲備也因三年防疫開支大於收入而減少，特首李家超也需要設立機構思考融資問題。目前，項目的推進按部就班。筆者認為，政府宜加大項目的開發力度和速度，並將此作為「經濟逆周期」下刺激市場復蘇的強力措施。顯而易見，投資龐大的填海計劃一旦正式提上日程，將立刻帶動一系列相關行業的發展。大投入就是大刺激，比起「夜繽紛」對市場的刺激作用，完全是另一個量級了。 

筆者之所以非常支持「明日大嶼」填海計劃，還在於其不但可以使香港嚴重缺地的困局得以緩解，同時可以使大嶼山與香港島通過海底隧道相連接，形成香港島—九龍—大嶼山互聯暢通的大環形結構，「大香港」的城市規劃格局便呼之欲出，為香港描繪更加令人憧憬的發展藍圖。 

至於融資方案，民間早就提出很多高見，譬如香港我哋家有限公司主席王兟認為，可以建立一間「全體香港人合資有限公司」作為其中一個集資途徑。他設想該公司股本為1,000億港元，其中75% 的股權由約750萬香港永久居民以「每人一股」的方式持有，餘下25% 的股權則向全球募集，並向全港及全球投資者發債，融資1.1萬億港元。另外，團結香港基金也曾提出6項融資方案，包括「出售用地發展權」「先賣地後交付」「成立專門機構」「BOT模式」「發債融資」及「鐵路加物業」模式。不論用何種模式，第一不愁融不到資，第二回報一定豐厚，眼下需要的就是政府的明確政策。 

最後，填海的工程進度也必須快，首批房屋於十年後入住是不理想的。國家在南沙海域吹填擴建的島礁有華陽礁、美濟礁、赤瓜礁、東門礁、南薰礁、渚碧礁、永暑礁等七個島礁，西方媒體以「驚人的造島速度」來形容。美國國防部的報告稱，中國在一年內就填海約八平方公里。我國大型自航絞吸船「天鯤號」每小時可吹填陸地面積6,000立方米。香港固然不想肥水不流外人田，但是香港的既得利益藩籬如此頑固，不搞搞「鯰魚效應」，恐怕各方繼續蹉跎歲月。 

事實上，不少專家質疑交椅洲填海費用。南海南沙群島等七個島嶼的填海造陸孤懸海外，其填海條件與交椅洲相比差天共地，據悉吹填十平方公里陸地耗資為600億人民幣；內地溫州市沿岸的填海項目，三期計劃造地共320平方公里，造價僅為600億人民幣；香港交椅洲項目目前計劃造地1,000公頃即10平方公里，預計造價至少5,800億港元、甚至可能達萬億元，其中緣由何在？

「港式發改委」可在破除香港利益固化藩籬中發揮作用

綜上所述，香港有必要設置「港式發改委」，由這樣一個宏觀決策機構牽頭，研究香港發展的「頂層設計」方案，將土地政策、人口政策、產業政策和重大基建工程均納入其中。 國家從中央至地方省、市、縣，都設有「發展和改革委員會」，簡稱「發改委」。香港目前的發展局因其權力和功能都不足，實際上不能完全勝任「發改委」的功能。香港的「發改委」應該是一個由特首掛帥，整合包括財政司及相關具有法律效力政策局的機構，而不僅是一個諮詢架構。同時，可以將目前的發展局和特首政策組整合在內，發展局應該是香港「發改委」這一宏觀決策機構的執行機構。 

筆者認為，「港式發改委」與國家、廣東省、深圳市的發改委要理順關係。香港與中央可有垂直關係，但是基於香港特區的體制機制，兩個「發改委」不一定是上下級關係，但必然是緊密聯繫的關係。香港服從中央大局，更要借鑒和藉助中央的宏觀決策能力，同時與內地周邊地區協同發展。 

儘管香港特區實行資本主義市場經濟主導的「小政府大市場」體制，但回歸以來的實踐經驗及教訓說明，香港不但沒有找到新的經濟增長點，而且原有的優勢也在削弱。這當中一個根本的原因，便是香港缺乏科學有效且具有法律效力的「頂層設計」方案。 

世界經濟發展到今天，任何形式的經濟體都要有「頂層設計」。例如G7（七大工業國組織）去年在印度新德里G20峰會上設計了IMEC（India-Middle East-Europe Economic Corridor），企圖建立「印度—中東—歐洲經濟走廊」，被指為以「新香料之路」抗衡「一帶一路」。雖然巴以衝突使此計劃成為泡影，但足見自由經濟體也不乏計劃的調節。香港自回歸以來，曾長期盛行的、以所謂「積極不干預」來抵制內地「頂層設計」的錯誤觀念，該有所改變了。 

筆者同時考慮到，香港的「頂層設計」內容非常豐富，人口、土地也包含在內，能夠給香港人一個美麗的願景。但是這樣的設計由誰去做？回歸前，香港的「頂層設計」是由英國殖民地部來做；回歸後，特區政府負起主體責任。然而，香港公務員習慣「接傳真行事」，缺乏宏觀思維的培養及擔當，再加上種種既得利益的阻攔，往往難以獨立完成頂層設計。事實上，香港回歸以來，一直缺乏系統遠景規劃。包括「香港融入國家發展大局」「粵港澳大灣區建設」等重大戰略，都是中央高瞻遠矚定下來的。因此。僅靠發展局來決策香港的頂層設計，顯然是「不理想」的；只讓財政司去管，也是不夠的。 

港英時期遺留的很多不適當的做法都需要大刀闊斧改革，不然香港將繼續吃苦頭。例如，部分官員高於全球水平的薪金，必然造成與廣大市民的「天然矛盾」，應體現貢獻與薪酬相適應的原則。 

歲末年初，國家連續出台了多份與香港有關的重要文件。包括國務院批覆的《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》《粵港澳大灣區國際一流營商環境建設三年行動計劃》《關於支持橫琴粵澳深度合作區放寬市場准入特別措施的意見》等等。即便不去深入研讀這些文件，從一個個標題中便已經感受到國家對於推動大灣區發展、尤其是推動香港迎頭趕上的迫切心情。 

當前問題在於香港是否能跟上中央的步伐。去年8月，國務院印發《河套深港科技創新合作區深圳園區發展規劃》，香港這邊卻是一片空白。以澳門為例，特首賀一誠上京述職時又帶了新的一份《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（2024-2028年）》。中央和澳門的規劃是具有法律效力的。「長策」只能作為一個供參考的諮詢檔，一旦既得利益強大，「長策」就變了；規劃就不同，約束力較「長策」大很多。具有法律效力的「規劃」，是政府與利益集團博弈的武器。 

回想當年朱鎔基總理曾批評香港「議而不決，決而不行」。試問如今問題是否得到了根本解決？客觀而言，回歸之後的香港面臨許多新的挑戰，宏觀決策和頂層設計都是新課題，需要藉助香港各界的集體智慧。如此，「港式發改委」適逢其時，確是到了應運而生的關鍵節點了。

本文發表於《紫荊論壇》2024年1-2月號