文｜香港特別行政區政府保安局局長 鄧炳強

香港特區政府保安局1月30日公布基本法第二十三條立法公眾諮詢文件，並正式展開為期一個月的公眾諮詢。本刊邀請保安局局長鄧炳強，結合立法的四個原則，通過詳細解讀諮詢文件具體條文，向讀者介紹二十三條立法中五大類危害國家安全的行為和活動的設立原因、應用範圍。他更特別指出，建議條例只會影響那些危害國家安全的人，市民不會受影響，亦無須擔心誤墮法網。

特區政府早前已就基本法第二十三條立法進行公眾諮詢，諮詢期已於2月28日結束。我想介紹立法背後的原則和立法建議的內容，讓大家正確理解立法的目的。

從四個原則理解立法目的

必須儘早完成基本法第二十三條立法的憲制責任。基本法第二十三條用的字眼是“香港特別行政區應自行立法”，故此，立法不單是授權，更是香港的憲制責任。事實上，全國人大“5.28決定”第三條和香港國安法第七條已經清晰無誤地重申及要求香港應“儘早完成”基本法規定的維護國家安全立法的憲制責任。

基本法第二十三條立法亦確實有實際需要。香港曾有國家安全受嚴重威脅的經歷，尤其是2019年港版“顏色革命”所帶來難以忍受的慘痛經歷，大家應該歷歷在目。國際形勢千變萬化，危害國家安全的風險其實每日都存在，一些敵對勢力仍然虎視眈眈，所以我們需要儘快就基本法第二十三條立法。社會各界亦已有很強的共識，早一日完成立法，就少一日的國家安全風險。

必須同時全面準確落實全國人大“5.28決定”和香港國安法的要求。基本法第二十三條立法需要同時全面落實“5.28決定”及香港國安法所規定的憲制責任及義務，並做到與香港國安法銜接、兼容和互補，形成一個完善有效維護國家安全的法律體系。除了立法禁止危害國家安全的行為以外，也需要提供機制和優化程序，包括完善執法權力及完善訴訟程序。

必須按照香港實際情況及借鑑外國經驗，制定有效及具前瞻性的維護國家安全法律。根據國際法及國際慣例，維護國家安全是所有主權國家的固有權利。每個國家都必然會制定維護國家安全法律，而往往相關的法律不止一部：美國最少有21部，英國最少有14部，澳洲最少有4部等。

必須按適用於香港的國際標準保障人權自由及堅持法治原則。香港國安法第四條強調維護國家安全應當尊重和保障人權，依法保護香港居民根據基本法及《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的有關規定，保障香港居民和在香港的其他人享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的基本權利和自由。特區政府立法時，必定依照國際標準保障人權自由。

此外，香港國安法第五條亦規定，防範、制止和懲治危害國家安全罪行，應當堅持法治原則。立法建議會精準針對危害國家安全的行為。大家無需擔憂會誤墮法網。 大家亦應緊記基本法、香港國安法及《香港人權法案條例》都保障面對刑事指控的人有權接受司法機關的公平審訊。

從立法建議本身理解立法目的

諮詢文件共9章。第1及2章闡述香港特區維護國家安全的憲制責任、香港特區面對的國家安全風險和立法的必要性，並解釋基本法第二十三條立法的原則、考慮因素和研究方法。我們亦於有關章節建議訂立一條全新的《維護國家安全條例》，全方位應對香港特區現在和未來可能出現的危害國家安全風險，以及全面落實基本法第二十三條、“5.28決定”及香港國安法所規定的憲制責任及義務。

第3至7章就罪行方面提出建議，香港國安法訂立的罪行已直接涵蓋了基本法第二十三條規定的分裂國家和顛覆中央人民政府兩類行為。因此特區無需再就此兩類行為進行本地立法，但特區仍有責任立法禁止其他危害國家安全的行為和活動。該些章節涵蓋五大類危害國家安全的行為和活動，大部分建議是完善現行法律。此外，我們亦建議按香港特區實際情況和需要，新增一些罪行，以有效防範、制止和懲治各類危害國家安全的行為和活動。很多外國維護國家安全法律亦有涵蓋類似罪行。該5章涵蓋的罪行類別包括：

叛國及相關行為（第3章）。我們的建議是完善現行《刑事罪行條例》第I、第II部及普通法。完善的範圍包括將不合時宜的部份刪除或修訂(例如女皇陛下的提述)，及類似美國、澳洲、紐西蘭、加拿大和新加坡有關法例的做法，將普通法下的“隱匿叛國”罪編篡為成文法則，納入建議《條例》，令大家更清楚地了解該罪行元素。

叛亂、煽惑叛變及離叛，以及具煽動意圖的行為（第4章）。我們的建議是完善現行《刑事罪行條例》第II部，將這些罪行納入建議《條例》。完善的範圍包括調整“煽惑離叛”罪涵蓋的煽惑對象，由只涵蓋煽惑警務人員和輔助警察隊成員，以及政府飛行服務隊成員，擴闊到諮詢文件第5.10段所提到的公職人員（包括負責制訂及執行政策、維持公共秩序、管理公共財政，以及維護司法公正的公職人員等)。

同時，我們亦建議效仿其他國家的法律，引入“叛亂”罪，處理危害國家主權、統一或領土完整或香港特區整體的公共安全的“暴動”行為，或屬一個中國內的嚴重內亂甚至武裝衝突。

竊取國家機密及間諜行為（第5章）。我們認為有需要明確定義“國家秘密”，經參考國家相關法律，我們建議就“國家秘密”作詳細定義，只有在同時滿足3個條件之下，達到“3連中”，才會有機會違法：一是在沒有合法權限下作出披露；二是相當可能會危害國家安全；三是有關資料符合諮詢文件第5.8段所列出的7個領域的資料，例如：國家或香港特區經濟和社會發展；國家或香港特區事務的重大決策；或國防建設或武裝力量。此外，該人需要有犯罪意圖，例如明知有關資訊是國家秘密。

就“間諜活動”，我們建議完善現行《官方機密條例》中有關間諜的罪行，以涵蓋現代的間諜活動(例如透過電子或遙距方式(例如無人機)進入禁地；境外勢力透過策動其境內代理人發布虛假或誤導訊息，藉此干預香港特區的事務)。

危害國家安全的破壞等活動（第6章）。參考外國與危害國家安全的破壞行為，我們建議於《條例》中新增此類罪行，以禁止涉及破壞或削弱公共基礎設施的嚴重行為，或者是在沒有合法權限下就電腦或電子系統作出危害國家安全的作為。這些行為均會對國家安全構成非常嚴重的威脅，必須予以禁止。

境外干預及從事危害國家安全的活動組織（第7章）。就禁止境外干預方面，英國、澳洲和新加坡亦訂有此類的罪行。我們建議新增“境外干預”罪，禁止任何人配合境外勢力透過不當手段，意圖影響中央人民政府和特區政府制訂或執行政策或措施、立法會和法院履行職能、以及干預香港特區的選舉等。建議罪行的目的是防範境外勢力不當地干預國家或香港特區的事務。

“境外干預”罪亦是只有在同時滿足3個條件之下，達到“3連中”，才會有機會違法：一是配合境外勢力；二是使用不當手段，例如明知而作出關鍵失實陳述、使用暴力、威脅使任何人的財產或名譽受損；三是意圖帶來干預效果，例如影響政府、立法會或法院履行職能，以及干預香港特區的選舉。

就規管組織方面，我們認為現行《社團條例》下基於維護國家安全所需可禁止社團運作的機制已曾經運用並證實有效。故此，我們建議保留大部分相關條文，並把基於維護國家安全所需而禁止社團運作的條文放入新條例裡面。

為更好防範和制止透過成立現行《社團條例》不適用的組織以危害國家安全，我們建議將這些組織納入建議《條例》的管轄範圍，在涉及維護國家安全的情況下適用，而不是修訂適用於該些組織的所有現行相關法律。有關建議只是擴闊《社團條例》有關規定的應用範圍，而沒有改變現行《社團條例》的相關規定，例如《社團條例》下“政治性團體”(即是指政黨，或主要功能是為參加選舉的候選人宣傳或作準備的組織)和“外國政治性組織”(例如外國政府、政黨或其代理人)的定義，第二十三條立法前、立法後是沒有分別的。而禁止組織運作的權力亦都保持不變。

換句話說，如立法前某團體並非“政治性團體”，在立法之後它依然不會是“政治性團體”。

第8章建議就上述某些罪行訂立相稱的域外效力，當中充分考慮了國際法原則及國際慣例、香港國安法罪行域外效力的規定、香港特區現行法律的規定，以及其他國家的現行做法。

第9章提出了辦理國安案件經驗所揭示的短板和不足，例如48小時的羈留時間，相對於英國的14日及新加坡的2年而言，實在不足。特別在複雜的國安案件中，警方需要較長時間調查國家安全相關犯罪案件，因為這些罪行很多時候都以很隱密的方式進行，並與境外勢力有關。如果讓他們擔保，他們可能會逃跑、潛逃或通知同謀，因此可能出現很多潛逃人士。

我想特別指出，除非某人有犯罪意圖，否則無人會因為基本法第二十三條立法而被檢控。建議條例只會影響那些危害國家安全的人。市民不會受影響，亦無須擔心。

（本文發布於《紫荊》雜誌2024年3月號，標題為編者所擬）