《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

馮澤華 | 廣東工業大學粵港澳大灣區協同治理與法治保障研究中心副主任

袁   荃 | 西南政法大學經濟法學院法律碩士

王   喆 | 福建外語外貿學院講師

在「一國兩制」新形勢下，愛國者治港、治澳的良好氛圍業已形成。港澳地區全國人大代表在粵港澳大灣區規則銜接中扮演著橋樑紐帶者、參與決策者、監督者等角色，積極發揮著連接內地與港澳兩地民意的作用，是粵港澳大灣區建設的「中流砥柱」。

近年來，中共中央、國務院相繼印發的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》明確將「推進規則銜接」作為粵港澳大灣區建設的重要方向。作為粵港澳大灣區建設的重要親歷者、參與者和見證者，港澳地區的全國人大代表將發揮越來越重要的作用。然而，學界較少討論港澳地區全國人大代表在粵港澳大灣區建設尤其是規則銜接中的角色與作用。為此，本文認為有必要結合「一國兩制」新形勢，闡釋港澳地區全國人大代表應如何發揮獨特作用。鑒於角色與作用在行文論述上往往交叉性強，本文並不嚴格區分角色與作用的差異性，主要是從港澳地區全國人大代表在粵港澳大灣區規則銜接中的角色出發，論證這一角色如何發揮重大作用，進而推動港澳融入國家發展大局。 

港澳地區的全國人大代表除了在特別行政區依法履職外，還應依據《憲法》以及《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》等積極履職。在「一國兩制」新形勢下，愛國者治港、治澳的良好氛圍業已形成。港澳地區全國人大代表在日常履職過程中，積極發揮連接內地與港澳兩地民意的作用，是粵港澳大灣區建設的「中流砥柱」。

橋樑紐帶者

在兩會期間，港澳地區全國人大代表的主要職能是代表港澳居民參政議政，商討及處理國家大事等。港澳地區全國人大代表可以提交與國家大事有關的議案，但不能提交在港澳高度自治範圍內的相關議案。在兩會閉會期間，港澳地區全國人大代表需要積極聽取及收集民意。作為行政長官選舉委員會的成員，港澳地區全國人大代表與其他選委會成員一道，投票選出特別行政區行政長官。管見以為，港澳地區全國人大代表可在以下方面從更高層次發揮橋樑作用。 

首先，港澳地區全國人大代表應充分發揮主觀能動性，加強與特別行政區居民的聯繫，聽取他們的訴求及對港澳融入國家發展大局的意見，積極發揮在最高國家權力機關中代表港澳民意的橋樑作用。港人治港，澳人治澳，是「一國兩制」偉大戰略的重要組成部分。作為自身生活的親歷者，港澳同胞對自身的生活與發展有著更為微觀細致的獨到見解，而這些見解在國家大政方針的制定中亦有著舉足輕重的地位。因而港澳地區全國人大代表應當更加心繫港澳同胞，為港澳同胞謀福祉，充分發揮橋樑作用，傳達港澳地區民眾的心願與意見，並使其體現在每一個與港澳特區密切相關的國家政策中，如此可穩步提高港澳同胞的幸福感、參與感，亦可促進港澳地區更主動、快速、穩定地融入國家發展大局之中。 

其次，港澳地區全國人大代表可在日常工作中創造條件，讓三地各行各業的居民加強合作。香港在航空、貿易、金融、航運等方面擁有傲視寰球的地位，與英語系國家有著密切的聯繫，是世界信息交流的前端。澳門則在金融、博彩、物流和旅遊等領域有著突出的優勢。世界上超過2.3億人的母語為葡萄牙語，這是一片我國涉足未深的藍海市場，因而類似於香港與英語系國家交流有著相近法制等方面的優勢，澳門亦有著中國與葡語國家之間合作平台建設的優勢與定位。珠三角地區製造業蓬勃發展，素有「世界工廠」之稱，其借助與港澳融合發展，取長補短，將進一步深入推動創新驅動發展戰略，逐步發展成世界先進製造業中心，並培育數字經濟新動能，更好參與全球產業分工和日益複雜的國際競爭。從上述內容不難看出，三地有著各自獨特的定位，促進三地深入合作，俾收取長補短之實效，且避免了高度同質化發展可能產生的惡性競爭，實為明智之選。 

最後，港澳地區全國人大代表或可與廣東省全國人大代表合力，加強彼此間的交流，使粵港澳大灣區規則銜接更為通暢。眾所周知，大灣區有著三法域、三關稅區、三貨幣的舉世罕見格局，在這其中，規則銜接是粵港澳大灣區建設的重要一環。在我國的憲法視野下，全國各級人民代表大會是立法機關，易言之，是狹義上的規則制定機關。人大代表作為人民代表大會的最小組成部分，有著建言獻策、促進合理提議制度化的權利與職責。三地的規則銜接需共同完成，個中利益協調需三方通過深入磋商方能達到預期效果，此時，便亟待港澳地區全國人大代表與廣東省全國人大代表形成合力，就粵港澳三地之間的規則銜接問題積極獻言獻策。具言之，港澳地區全國人大代表可在廣東省人大常委會的協調與廣東省全國人大代表的陪同下，對珠三角九市進行實地考察。反之，廣東省全國人大代表亦可前往港澳特別行政區考察，再通過會議等方式，與港澳地區全國人大代表就三地的現實痛點進行審視、協商，最終權衡出合理的解決方案，並進行提案，從而以制度的形式落實下來。

 參與決策者 

全國人大代表的重要職能之一是參與國家大政方針的決策。全國人大依法行使職權，討論和決定國家的重大事項，均離不開代表的積極參與。在某種程度上，全國人大決策的科學化、民主化水平，端賴全國人大代表參與決策的程度和能力。粵港澳大灣區作為近年來推動港澳融入國家發展大局的重大措施，亦是中國經濟內循環與外循環的對接與結合區，具體到制度層面的粵港澳大灣區的規則銜接，更是離不開參與規則制定的港澳地區全國人大代表。 

首先，從規範層面出發，港澳地區全國人大代表可以依法參與國家事務管理，吸納港澳居民民意。根據基本法的規定，特區居民享有參與國家事務管理的權利，因此港澳地區全國人大代表提出議案是人民主權原則的重要體現，具體體現在以下兩個方面：第一，港澳地區全國人大代表可以依據憲法和組織法的規定享有提出議案等權利，同時承擔與原選舉單位和人民群眾保持密切聯繫、聽取和反映人民的意見和要求的義務。第二，港澳地區全國人大代表團可以審議議案，在參與國家事務管理中也發揮著重要作用，其中在修改基本法程序中扮演著尤為獨特的憲制角色。基本法的修改議案需要港澳地區全國人大代表三分之二以上、立法會全體議員三分之二以上及特別行政區長官同意之後，交由全國人大代表大會才可以向全國人大提出。 

其次，從全國人民根本利益的視角出發，圍繞人民所聚焦的熱點、難點問題，積極向中央及有關部門提出議案和建議、批評、意見，是全國人大代表參與決策的重要內容，港澳地區全國人大代表亦不例外。當有關部門經過慎重研判後，認為港澳地區全國人大代表的提案可行，便會與該代表聯繫溝通，跟進後續事宜。回首過去，無論是每年的兩會期間，抑或日常的生活中，港澳地區全國人大代表均積極將有助於港澳融入國家發展大局的提案上交至有關部門。這些代表具有豐富的市場經濟經驗，了解資本主義的社會形態，對於處理內地與港澳之間的關係提出了許多建議。聚焦至近幾年，港澳地區全國人大代表與廣東省全國人大代表在兩會期間就大灣區規則銜接工作進行了多次討論，部分代表還向大會提交了切實可行的提案，不少提案業已獲得採納並得到落實，取得了良好的效果。香港全國人大代表鄭耀棠於2020年向兩會提交的「大灣區撥地予港建新社區」提案即被廣東有關部門採納，並正在積極落實中；香港全國人大代表陳曼琪於2020年向兩會提交的「在香港設立特區維護國家安全委員會」提案已成為現實。新冠疫情期間，4名澳門全國人大代表在兩會期間向中央建議分階段恢復澳門與內地通關。見諸報端的例子多不勝數，並有望對粵港澳大灣區的規則銜接工作產生積極影響。上述例子充分表明中央及有關部門高度重視港澳地區全國人大代表的建議，所以港澳地區全國人大代表應當鼓足幹勁，積極作為，匯聚智慧，獻言獻策。 

最後，具體到制度層面的大灣區規則銜接中，大灣區的建設目前正處於自下而上的技術創新與自上而下的制度創新相結合的關鍵階段。就前者而言，乃屬市場這只無形的手所掌控的範圍，出於服務型政府的定位考量；而後者則不同，是國家各級權力機關尤其是人大代表大有作為的領域。此外，眾所周知，良好的制度環境創造良好的技術創新環境和營商環境。唯有良好的制度環境，才能吸引並留住世界範圍內的優秀人才，所以前者是後者的前置條件。一言蔽之，在粵港澳大灣區三關稅區、三法域、三貨幣的複雜格局中，規則如何銜接是亟需解決的痛點問題，亦是牽一發而動全身的關鍵問題。處理得當，最直接的益處便是能促進勞動力、資本、知識、技術、管理和數據等生產要素在三地之間暢通無阻地快速流通，更好地促進經濟增長，反之則會使得生產要素流通時受阻。  

監督者  

全國人大代表的代表性是廣泛的，但為了便於管理，其產生、監督、履職和任免等工作又必然依賴於某個選舉單位或者選區。在這樣的人大代表選舉制度邏輯的指引下，港澳地區全國人大代表並不只是港澳同胞的代表，在大灣區建設的背景下，中央和廣東省可創造有利條件，讓港澳地區全國人大代表亦可在廣東省履職，共同參與粵港澳大灣區規則銜接的監督工作。 

在「一國兩制」的安排下，港澳地區全國人大代表在廣東省直接履職並參與大灣區規則銜接的工作缺乏相關的制度安排。與教育、醫療和住房等民生事項可局限於特定的行政區不同，大灣區規則銜接必然需要多方的合作方能實現。然而，三地的規則制度各不相同，既不能完全採用內地的規則標準、也不能完全適用港澳的規則標準，因此對接起來有很大難度。同時，當前大灣區規則銜接工作主要呈現出單向開放的狀態，即主要由廣東省的規則對接港澳地區相關規則，換言之，對照港澳地區的國際化規則，結合珠三角九市的實際情況，創設或者變通有利於港澳融入大灣區建設的規則，這些規則也主要在珠三角九市實施。此種單向開放的規則銜接思路也得到了中央及相關部門的認可，例如，為吸引港澳高層次人才往珠三角九市發展，財政部、稅務總局頒布港澳高層次人才可在粵港澳大灣區內地城市享有個人所得稅的優惠待遇的相關政策。 

在實踐中，三地政府簽署的區域行政協議是比較有效實現大灣區規則銜接的方式，因此大灣區的規則銜接主要由行政機關負責。其行使的是一種國家權力，必然需要接受國家權力機關以及人大代表的監督。由於這一工作的特殊性，又必然需要與廣東省全國人大代表合力，共同就廣東省的大灣區規則銜接實現全方位的監督。港澳地區全國人大代表可在廣東省人民代表大會常務委員會的協調下，前往廣東省的行政機關、司法機關等進行調研，檢視廣東方面在大灣區規則銜接中面臨的具體問題，並結合港澳地區實際提供若干建議。廣東省政府亦可向港澳地區全國人大代表提供關於大灣區規則銜接的有關情況。港澳地區全國人大代表也可與廣東省全國人大代表在日常工作中建立密切的對接機制，通過茶話會、座談會、磋商會等各種形式加強交流，分享彼此對大灣區規則銜接工作的看法。前述的各種支持型監督行為，需要粵港澳三地的主流媒體加以正面報導，這有助於提升港澳地區全國人大代表的社會認可度，增強其在港澳地區履職的威信。

本文發表於《紫荊論壇》2024年1-2月號