文｜ 北京 何利楊

中國非銀行支付機構監管領域的首部行政法規《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。這對促進支付行業更好服務實體經濟、改善民生、不斷構建健康活力的支付業態、推動支付行業高質量發展，具有里程碑式意義。

中國移動支付普及率居全球第一

現代社會，支付與每一個人息息相關，在服務實體經濟和民生需求方面一直發揮著基礎性作用，是過往二十年來我國創新效應最為活躍的金融業務之一。過去，老百姓的生活支付基本靠現金，支付服務以商業銀行提供為主。近年來，隨著我國數字經濟、電子商務等新業態的興起，以小額、便民為突出特色的非銀行支付業務取得快速發展，不僅業務規模飛速增長，滲透領域急劇拓展，支付形態也從最初的掃碼支付、移動支付拓展到指紋支付、刷臉支付等多元方式。非銀行支付業已成為人們日常生活中不可或缺的工具，是我國金融創新高質量發展的重要體現。

經過數十年發展，我國已經建立起以中央銀行支付清算系統為中心，商業銀行、清算機構、非銀行支付機構等共同參與的覆蓋廣泛、安全高效的支付清算體系，並逐漸呈現出商業銀行提供大額、對公支付服務為主，支付機構聚焦小額、便民支付服務為輔的新格局。

當前，我國共有4,000多家商業銀行、180多家支付機構，有效滿足了1.6億經營主體和億萬消費者的支付需求。我國個人銀行賬戶擁有率已超過95%，高於中高收入經濟體平均水平，移動支付普及率達到86%，居全球第一。支付機構年交易量超1萬億筆、金額近400萬億元（人民幣，下同），分別佔全國電子支付業務總量的約8成與總金額的1成，筆均交易金額330元，日均備付金餘額超2萬億元，服務超10億個人和數千萬商戶，有效助力於發展實體經濟和改善民生。

中央高度重視防控金融風險、保障金融安全、推動金融發展等工作。近年來，伴隨經濟金融改革的不斷深化，非銀行支付機構逐漸開拓出了一條具有中國特色的創新與發展道路，但同時也相繼衍生出了各類風險和問題。對此，中國人民銀行堅持發展和規範並重，推動支付機構備付金集中存管，斷開其與商業銀行直接連接，督促大型支付平台企業支付業務整改，防範風險隱患，取得積極成效。然而，一些支付機構違規經營的現象仍時有發生，比如違規挪用用戶資金；洩露或者不當採集、使用用戶信息；個別支付機構鋌而走險，為電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等等。整體觀之，支付機構的合規意識亟需鞏固、服務能力存在短板、行業發展的格局仍待優化、機構監管能力建設還需持續加強。

二十大報告提出，依法將各類金融活動全部納入監管。2023年10月，中央金融工作會議提出，“要加快建設金融強國，全面加強金融監管，完善金融體制，優化金融服務，防範化解風險，堅定不移走中國特色金融發展之路，推動我國金融高質量發展”。

加快支付領域法規制度建設是推進支付行業治理體系和治理能力建設的一項重要內容。非銀行支付機構作為支付清算基礎設施的重要組成部分，對其建立起穩健充分的監督管理框架是加快推動金融強國建設的必然要求。《條例》是中央金融工作會議之後出台的金融領域首部行政法規，是貫徹落實中央金融工作會議精神的具體舉措，是進一步夯實支付機構規範、健康發展的法治基礎，有利於營造法治化營商環境，穩定各方預期，激發市場活力，也有利於保障用戶合法權益，防範化解風險，推動我國非銀行支付行業持續高質量發展。

60條舉措全周期監管非銀行支付業務

根據國務院立法工作計劃部署，2018年以來，司法部、中國人民銀行堅持科學立法、民主立法、依法立法，深入調查研究，廣泛聽取非銀行支付機構、商業銀行、清算機構、各類用戶以及行業協會等各方面意見，在此基礎上經反復修改，起草形成《條例》草案。2023年11月24日，草案經國務院常務會議審議通過；12月9日，李強總理簽署國務院令，正式公布《條例》，並將於2024年5月1日起正式施行。

《條例》認真貫徹落實中央金融工作會議精神，將非銀行支付行業的全鏈條、全周期監管納入法治化、規範化軌道，致力於改善行業秩序與市場環境，更好地確保金融行業的安全和有序發展。《條例》共6章60條，重點規定了以下內容：

明確非銀行支付機構的定義和設立許可。將非銀行支付機構定義為除銀行業金融機構外，根據用戶提交的電子支付指令轉移貨幣資金的公司。規定設立非銀行支付機構應當經中國人民銀行批准，明確設立條件並嚴把准入關。明確非銀行支付機構應當以提供小額、便民支付服務為宗旨，未經批准不得從事依法需經批准的其他業務，不得從事或者變相從事清算業務。

完善支付業務規則。為適應支付業務發展需要，將支付業務分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類，並授權中國人民銀行制定具體規則。明確支付業務管理要求，規定非銀行支付機構應當健全業務管理等制度，具備符合要求的業務系統、設施和技術，確保支付業務連續、安全、可溯源。明確支付賬戶、備付金、支付指令等方面的管理規定，要求支付賬戶以用戶實名開立，非銀行支付機構不得挪用、佔用、借用備付金，不得偽造、變造支付指令，防範非銀行支付行業風險。

加強用戶權益保障。規定非銀行支付機構與用戶簽訂支付服務協議，其條款應當按照公平原則擬定。非銀行支付機構應當保障用戶資金安全和信息安全，不得將相關核心業務和技術服務委托第三方處理；妥善保存用戶資料和交易記錄，建立有效的調查制度，加強風險管理；採取有效措施保障支付賬戶安全，防範支付賬戶被用於非法集資、電信網絡詐騙、洗錢、賭博等違法犯罪活動。

明確監管職責和法律責任。規定非銀行支付機構的監督管理應當貫徹落實黨和國家路線方針政策、決策部署，圍繞服務實體經濟，統籌發展和安全，維護公平競爭秩序來展開。進一步明確中國人民銀行的監管職責、監管措施及風險處置措施等，地方人民政府要配合中國人民銀行做好風險處置工作。同時，《條例》還規定了違法行為的法律責任。

綜合來看，《條例》的大部分內容都是著眼於落實中央金融工作會議精神，貫徹了“支付為民”理念，將防範化解風險、保護用戶合法權益視為重中之重，加強了對支付機構功能定位和發展的指引，進一步厘清了支付產業各方權利義務和責任邊界，賦予監管部門依法行政的權力，同時對於行業發展的重點熱點問題也作出了權威回應。

移動支付為大灣區“一小時生活圈”

提供便捷服務

目前，無論從市場規模還是服務質量來看，我國非銀行支付業務在國際上處於領先地位。在金融業擴大對外開放的進程中，個別頭部機構利用在國內市場形成的能力與經驗已經成功走出國門參與國際競爭，為境內外消費提供安全、便捷、高效的支付服務。

香港曾是全球最早推動電子貨幣的地區之一。1997年，一張集交通、餐飲、購物、服務等功能於一體的“八達通”卡正式推出。這張卡片業務覆蓋香港街市絕大多數零售場所，幾乎滿足了當地民眾所有日常消費的支付需求。

相比內地，移動支付在香港起步較晚。在內地移動支付業務如火如荼走過多年之後，香港民眾直至2015年左右才開始接觸移動支付。從歷史角度來看，兩地的用戶體驗存在不同。因為內地跳過了香港在許多年前就培養起來且延續至今的信用卡支付階段，直接從現金支付進入了移動支付，加之香港線下市場非常發達，民眾可以便利地使用現金購買所需物品，所以香港特殊的商業環境自然令移動支付的吸引力減弱。此外，香港民眾對使用移動支付需綁定個人數據等隱私信息的安全顧慮也是推行移動支付的難點之一。因此，移動支付在香港從起步到發展，需要經歷一個民眾支付心理和消費習慣的轉變、培養過程。

近年來，中國人民銀行高度重視並積極落實中央關於粵港澳大灣區建設的決策部署，積極落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》有關共同推動大灣區電子支付系統互聯互通的工作要求，鼓勵和支持商業銀行、支付機構、銀聯、網聯等市場參與主體積極參與粵港澳大灣區支付環境建設，取得良好進展。

2018年9月，中國人民銀行和港澳特區政府金融監管部門共同推動了試點工作，對接了內地與港澳的身份認證和監管政策，使香港用戶可以在內地通過移動支付以港幣結算進行消費。由此，港澳銀聯“雲閃付APP”率先實現了內地與港澳跨境移動支付的雙向互聯互通，進一步豐富了港澳居民的跨境移動支付選擇，為粵港澳大灣區“一小時生活圈”提供便捷服務。此後，微信（香港）電子錢包、支付寶（香港）電子錢包也相繼上線，並實現了與內地的跨境聯通。香港還啟動了突破性的跨平台快速支付系統——“轉數快”，它以7×24小時的全天候運作，接通了不同移動支付工具，如微信、支付寶與銀行之間的轉賬服務，並可支持港元和人民幣兩種貨幣，是全球獨一無二的小額實時支付平台。

時至今日，香港本地、內地和海外的各類主要移動支付工具在香港已覆蓋了衣食住行、休閑娛樂、公共事業、生活繳費等社會生活的諸多方面。這些舉措是中央與港澳金融監管部門在確保金融安全的前提下，推動普惠和鼓勵創新的成果，是內地金融科技與香港傳統金融優勢互補、互惠共贏的合作典範。這不僅為兩地零售支付業帶來新機遇、為香港民眾提供更方便的支付新體驗，而且標誌著組成香港金融基建核心部分的支付系統進入了創新發展的新紀元。

（本文發布於《紫荊》雜誌2024年3月號，作者係國家部委研究員）