《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

王    喆 | 海南大學法學院碩士研究生

李大光 | 海南大學法學院教授

如今，南海安全形勢進入動蕩期，圍繞領土主權和海域劃界、海洋資源開發與管轄權的爭端已經常態化，使2023年南海地區的安全形勢表現出一些新特點。其中突出特點主要表現為：南海爭端嚴重干擾海洋治理合作、美國在南海以多手段掣肘中國、南海地區安全架構「碎片化」、南海安全形勢呈現白熱化態勢、菲律賓在南海的挑釁不斷升級。針對這些新特點，我國應采取積極的應對之策，利用海南區位優勢，在RCEP框架下加速推進海南自貿港與東盟及14個成員國的經貿往來；綜合施策深耕南海經濟和安全領域；強化海南自貿港安全防護，發揮海南智庫維護南海權益作用；積極推進南海命運共同體建設。

南海是南中國海的簡稱，是指中國南海地區。中國南海、東海和黃海三大邊緣海中，以南海面積最廣、鄰國最多、資源最豐富。研究大國競爭背景下南海安全形勢新特點，探究應對南海安全威脅之策，對於我們維護周邊海洋安全特別是南海安全利益具有重要的現實意義。

大國競爭背景下南海安全形勢主要特點

在大國競爭的背景下，俄烏衝突持續、巴以衝突難解，世界百年未有之大變局加速演變，南海安全形勢在2023年進入動蕩期。其中，菲律賓在美國的支持和挑動下表現得尤為突出，頻繁在南海地區對我挑釁，導致南海戰略風險不斷升高，發生武裝衝突的風險仍然存在。儘管當今的南海地區安全形勢表面穩定，但圍繞領土主權和海域劃界、海洋資源開發與管轄權的爭端已經常態化，使2023年南海地區的安全形勢表現出一些新特點。

（一）南海爭端嚴重干擾區域海洋治理合作

如今，面對過度、無序的開發，南海海洋資源衰竭和生態環境退化問題日漸突出，特別是南海近海漁場，由於過度捕撈，漁業資源衰退尤為嚴重，開展區域海洋生態環境治理迫在眉睫。但面對巨大的經濟利益，南海周邊國家顯然缺少開展海洋治理的意願。特別是海洋劃界爭端、資源開發衝突等問題，是區域內國家之間開展海洋治理合作必須首先解決的問題。受部分領土主權和海域管轄權主張衝突的影響，區域內國家雖然達成了包括《南海各方行為宣言》在內的雙邊和多邊共識、協定，但區域海洋治理在較長時間內處於幾近停滯狀態，南海主權與海洋權益爭議嚴重地干擾著周邊國家開展區域海洋治理合作。

一是南海問題日益呈現安全化趨勢。在傳統海洋強國與新興海洋大國力量對比加速演變的背景下，多層治理權力在南海地區所表現出「零和」博弈，使得南海海洋問題日益呈現出安全化的趨勢，進而阻礙南海海洋治理合作的有序推進。

二是多層次南海海洋治理機制分布失衡。在多樣化的南海海洋治理領域，相關國際規制的內容多數僅是在宏觀層面對海洋治理的原則、方法和程序作出了規定，缺少具體而全面的條款，在實踐中缺乏普遍約束力，進而阻礙了多層次南海海洋治理機制效用的發揮。

三是多層治理目標的分歧日益擴大。域內外國家、國際組織和跨國公司在南海海洋治理進程中有著多樣化的利益訴求，各行為體間複雜的權力關係與利益糾葛使得多層治理目標的分歧日益擴大，嚴重制約了南海地區海洋治理與合作水平的進一步提升。

（二）美國利用南海爭端多手段掣肘中國

俄羅斯在俄烏衝突中的表現，使美國的政界、軍界和智囊界達成了一個強烈的共識，就是認為中國已經成為美國今後的戰略對手，未來十年是決定中美競爭誰將勝出的「關鍵十年」。因此，美國對中國進行全方位的遏制打壓，其中利用南海爭端多手段掣肘中國是美國對華政策的必然選擇。

一是全力支持南海聲索國與我國「硬碰」。在美國南海政策的刺激下，周邊國家在對華問題上採取更加強硬的態度，菲律賓、越南、馬來西亞、印度尼西亞等南海有關爭端方在島礁建設、資源開發、海域管控、軍事活動、海上執法等方面與我國進行「硬碰」的膽子越來越大，由此引發的海上執法力量乃至海軍艦船間的海上對峙等時有發生。

二是以「零和」博弈思維插手南海事務。美國等域外國家從傳統安全的角度和「零和」博弈思維處理南海問題，並以在南海的軍事存在、軍事威懾、炫耀武力等方式作為處理南海地區事務的主要手段。

三是將南海問題作為美推動「印太戰略」抓手。美國從「印太戰略」的視角看待和處理南海問題，把南海地區作為美「印太戰略」的重點關注區域，將南海問題作為美國推動「印太戰略」的主要抓手，竭力推動南海問題「印太化」。

（三）南海地區安全架構呈現「碎片化」

在南海地區，原來以東盟為中心、通過東盟和多邊主義原則搭建起來的安全秩序，現已分化為三種互不兼容、甚至相互衝突的安全架構，即以美國為中心的雙邊和小多邊安全合作、以東盟為中心的多邊主義安全機制和部分東盟國家之間的安全合作。

一是以美國為中心的雙邊和小多邊安全合作。從美日印澳「四國安全機制」到美英澳的「奧庫斯」（AUKUS）聯盟，以及美菲、美越、美印尼，美國在南海及其周邊地區已經建立覆蓋雙邊、三邊及「小多邊」等多個層次的網絡化安全合作架構。美國的「小多邊主義」將中國預設為競爭目標，按照南海爭端等不同議題設置不同的「安全合作機制」，這其中不乏含有「隱形聯盟」和「軍事同盟」之意。

二是以東盟為中心的多邊主義安全機制。如今，東南亞地區逐步形成以東盟為中心的多邊主義安全架構。這種地區安全架構的主線有三條：開展區域安全事務磋商、逐步推進軍事安全合作、維持東盟的中心性。

三是南海周邊部分東盟國家之間的安全合作。南海部分聲索國之間加強彼此涉及南海等安全政策協調、甚至建立海上安全合作機制的跡象越來越明顯。如早在2012年「黃岩島事件」後，菲律賓就曾試圖聯合越南、馬來西亞和文萊召開所謂「南海爭議四國會談」。2022年11月，菲越兩國領導人明確表示，鑒於兩國在海上的共同利益，同意加強菲越情報和戰略合作。

（四）南海安全形勢呈現白熱化新態勢

如今，中美之間、爭端國之間、區域內與區域外國家之間互不相讓的權力競爭，以及競爭導致的各種衝突，進一步撬動南海地緣政治板塊的分裂和演變，海上安全形勢呈現出以往不曾出現過的白熱化態勢。

一是南海形勢呈現大國軍事競爭新態勢。在大國競爭背景下，美國對中國的防備之心有增無減，在印太區域的造艦、擴軍、新建基地等行為也越來越猖獗，尤其是美軍向南海部署水下、水面和空中無人化或智能化裝備幾乎沒有任何懸念。在戰略上，美軍一再縮短對中國近海偵察的距離，擴大單邊和聯合軍事行動的規模；在戰術上，美國在南海的「航行自由」行動、抵近偵察以及軍艦穿越行動，都暗藏著摸清中國軍隊「空中和海上活動有哪些規律」等方面的意圖。

二是南海地區呈現軍備競賽新態勢。受到俄烏衝突刺激而急於「防衛自主」的部分東南亞國家正在加快擴大防務預算，增加從美、俄、印、英等國採購包括常規動力潛艇、戰鬥機、水面艦艇等在內的武器裝備。其中，印尼在2022年4月與法國簽署了包含42架「陣風」戰鬥機的採購合同；5月6日，菲律賓海岸警備隊從日本獲得2艘全長約97米、總噸位2,260噸的大型巡視船。

三是美軍在南海地區聯合軍演常態化。如今，美軍在南海的軍事演習已經常態化，而且數量逐年增加、規模不斷擴大。據統計，美軍在南海及周邊海域的軍事演習從2020年33次增加到2022年48次。在演習中，除潛艇、無人潛航器、偵察機等之外，美軍還把針對南海的軍事與海洋信息情報搜集擺在至關重要位置，將各種渠道獲取的海南信息情報進行整合，從而為美軍應對未來在南海可能的衝突做準備。

四是南海聲索國視爭議區單邊行動為正當行為。在巨大經濟利益等因素的誘惑下，南海有關聲索國雖然很少提及「南海仲裁案」裁決，卻紛紛以實際的權利主張和海上單邊行動坐實「南海仲裁案」裁決。加上部分域外國家從外交和輿論上煽風點火，促使前者在爭議區開展油氣、漁業、執法、島礁建設等實際行動更加「底氣十足」。

（五）菲律賓在南海的挑釁不斷升級         

一段時間以來，菲律賓多次侵犯中國在南海的主權，利用仁愛礁等問題頻繁挑起事端，傳播虛假新聞以及與境外勢力勾結，並拉攏域外勢力介入，來破壞南海的和平穩定。

菲律賓不斷強闖仁愛礁附近海域，企圖運送用於大規模維修加固非法「坐灘」軍艦的建築物資。自2023年8月以來，在美方的鼓動下，菲方強行擅闖南海海域的膽子變得越來越大，次數也越來越多。如9月22日，菲律賓漁業和水產資源局公務船未經中國政府批准，非法進入中國黃岩島附近海域滋事挑釁。在美國總統拜登公開表示要將中國南海納入美菲共同防禦條約的範圍之內以後，菲律賓更是頻繁向中國挑釁。10月22日，菲方執意派出2艘運輸船和2艘海警船擅自闖入中國南沙群島仁愛礁鄰近海域，企圖向非法「坐灘」軍艦運送違規建築物資。期間，菲方船只無視中方嚴正警告，以不安全方式接近我方船只，導致發生擦碰。針對此次擦碰事件，美國國防部長奧斯汀強調，只要菲律賓在南海遭受武裝攻擊，美菲共同防禦條約就自動激活，美國將為菲提供軍事援助，暗示菲律賓可以放心地挑釁中國，美國會為其提供支持。

菲方擅闖南海爭端海域的裝備由海警船向軍艦升級，製造摩擦的性質正在發生改變。由於美國明確提出給予軍事支持，菲律賓不顧中方一再勸阻和警告，於2023年10月10日派出一艘海軍炮艇侵闖中國黃岩島鄰近海域。10月30日，菲律賓海軍又派出一艘39號軍艦非法闖入中國黃岩島附近海域。菲方此次動用軍艦擅闖中國黃岩島附近海域，不僅是武力運用的升級，也是在南海爭端上對華挑釁的升級。12月9日，菲律賓再一次出動兩艘海警船、一艘公務船，以及一艘運補船竄入仁愛礁海域進行挑釁。菲方利用中方允許運送食品運補船登上仁愛礁的人道主義善意，將菲律賓武裝部隊總參謀長和西部司令部司令等人藏匿於運補船內，乘機登上了非法坐灘的「馬德雷山」號登陸艦，並得意洋洋地與菲海軍陸戰隊人員進行聚餐合影。菲律賓十分明顯地表現出動用軍隊武裝力量介入南海島嶼爭端的意圖。未來，中菲圍繞南海島嶼問題發生矛盾和摩擦的可能性會進一步增大。

隨後，菲律賓外交部發出威脅，稱宣布中國駐菲大使為菲律賓「不受歡迎的人」也是「需要認真考慮的事情」，似乎暗示要驅逐中國駐菲大使。但菲律賓總統小馬科斯對菲律賓內部驅逐中國駐菲大使的要求作出了直接否決。12月20日，菲律賓外長馬納羅主動與中國外長王毅通電話，態度較之前有明顯的軟化。菲律賓此次態度的轉變背後，是受到了中國與越南在南海問題上合作的影響。

維護南海安全應把握的四個問題

在美國撐腰和唆使下的菲律賓在中國南海持續興風作浪，挑釁和摩擦不斷，南海的局勢越來越緊張。菲律賓軍方直接派遣出軍艦擅闖南海，軍事挑釁意味十分明顯。針對當今南海安全緊張局勢，我國應採取積極的應對之策，用以維護我國南海海洋權益。具體應把握以下四個基本問題。

（一）利用海南區位優勢，在RCEP框架下加速推進海南自貿港與東盟及14個成員國的經貿往來

海南的獨特區位優勢、島嶼經濟體和作為中國最大經濟特區的自貿港，對RCEP（《區域全面經濟夥伴關係協定》）成員國擁有巨大的吸引力，因此應發揮自貿港在RCEP框架下的中國窗口作用。

一是利用海南自貿港優勢強化與東盟集團的經貿與海洋領域的合作。在RCEP框架下，借助自貿港優惠政策，趨利避害、揚長避短，推動海南與東盟集團的貿易合作，實現海南與東盟在海洋領域合作的突破。

二是利用海南自貿港區位優勢強化與RCEP14個成員國的經貿合作。RCEP框架下，利用海南自貿港區位輻射優勢，強化與RCEP內14個成員國的經貿合作。開發「RCEP智能享惠服務平台」，幫助企業選擇最合適的自貿協定，幫助更多企業用足、用活、用好原產地優惠政策，為海南自貿港企業深耕原有市場，進一步開拓新市場。此外，還要利用海南自貿港優勢加強與內地省份（直轄市）經貿聯繫，為海南企業開發國內市場。

三是舉辦RCEP區域（海南）進口商品博覽會、打造RCEP區域服務貿易中心。在海南自貿港舉辦RCEP區域（海南）進出口商品博覽會，吸引國內外企業開拓貿易往來的新機遇。此外，還要將海南自由貿易港打造成為RCEP區域服務貿易中心，加強海南自由貿易港對外交流，加快建立區域性國際人文交流中心。

四是為東南亞地區可持續發展提供公共產品。積極承擔大國責任，為東南亞地區政治經濟可持續發展提供公共產品，讓東盟國家民眾有實實在在的獲得感。如加強防務、反恐、海上聯合搜救和演練、打擊跨國犯罪、災害管理等領域合作；引導企業、社會組織對周邊國家開展一些社會治理活動，逐步拓展中國公共外交的力量。

五是規避RCEP給海南自貿港帶來的挑戰。RCEP在給海南帶來機遇的同時，也給海南帶來挑戰，尤其是海南農業方面。如部分農產品關稅實現突破，導致農業生產面臨挑戰；市場對農產品質量要求更高，對海南農業技術創新造成壓力；海南養殖業發展面臨產業競爭和生態安全等挑戰。要針對海南的優勢行業制定應對RCEP挑戰的細化措施，如強化國際海關組織AEO認證制度，進一步擴大加工增值政策適用範圍；加大對總部企業的引進力度；進一步完善海南零關稅政策。

（二）綜合施策深耕南海經濟和安全領域

維護南海海洋權益的出發點和落腳點就是獲得南海經濟利益，因此要綜合施策南海經濟，實現發展經濟與維護安全相互促進。

一是進一步加強南海行政區劃建設。為加強我國對南沙島礁及其海域各類資源的開發規劃和管理協調工作，可在南沙群島設立隸屬於三沙市的縣級行政單位，如南沙區、中沙區和西沙區等，同時在一些核心島礁上採用軍民結合的模式同步建設軍民通用設施，既要打造成南海不沉的堡壘，也要打造成南海繁華的海上都市圈，從而不斷強化南海島礁與陸地之間的緊密聯繫。

二是「三海」整體聯動維護我國海南海洋權益和安全。鑒於南海、台海、東海三海緊密相聯，海上經濟利益具有內在的聯動關係，我國應加強南海、台海、東海三海在情報和維權方面的整體聯動，從而有效維護我國南海海洋權益。根據當前三海安全態勢，應特別注意加強對海南維權力量投入，增強南海的海警和海監力量，同時還要加強南海艦隊和南海民兵力量。

三是實行南海出海漁民武裝民兵制。鑒於中國漁民在南沙群島傳統漁場作業面臨被他國武力抓扣的威脅，為保障我國在南海地區作業漁民的生命和財產安全，應發揮我國「大辦民兵師」的光榮傳統，對於南海捕撈的漁民實行武裝民兵制。按照我國民兵體制、機制和模式，對南海經常出海的漁民實行武裝民兵制，配備一定的輕武器，實行海上武裝自衛。

（三）強化海南自貿港安全防護，發揮海南智庫維護南海權益作用

海南自貿港的安全與否是直接關係到自貿港封關運行的大問題。因此，要強化海南自貿港安全防護，發揮海南智庫在維護南海權益的特殊作用。

一是進一步強化海南自貿港的反間防諜工作。海南自貿港封關運行後，實行島內外人員往來自由，在大國競爭背景下國際安全形勢發生深刻變化，特別是隨著海南自貿港戰略地位的不斷提升，境外間諜情報機關針對海南的滲透特別是針對黨政軍要害部門策反、情報竊密活動比以往任何時候都更加突出。因此，海南省國安部門應以構建反間諜的「鋼鐵長城」和堅不可摧的人民防線為目標，深入開展全民特別是政府機關重要崗位的反滲透、反顛覆、反竊密鬥爭，加強與境外間諜情報機構滲透、顛覆和破壞活動的鬥爭，防範、制止和懲戒境外間諜情報機構各種破壞活動。基於自貿港封關後反間諜鬥爭形勢的嚴峻性，國外各類間諜情報活動更加猖獗、領域更加廣泛、目標更加多元、手法更加隱蔽，應重點加強南海地區、傳統安全領域、非傳統安全領域和新興領域的反間防諜鬥爭。

二是充分挖掘海南智庫社會資源維護南海安全服務。目前，海南已經形成了政府智庫（如社科聯、各級政府政策研究室）、高校智庫、各種社會和民間智庫等多主體共同發展的格局。應充分利用海南智庫的社會資源，以官方智庫為核心，以高校智庫為助力，以民間智庫為輔助，進一步提高各種智庫資源研究問題的深度和層次，特別是要提高研究問題的科學性和準確性，廣泛開展南海安全形勢研究，匯集海南智庫社會資源的對策建議，形成有效維護南海安全和海洋權益的最佳對策方案。

（四）積極推進南海命運共同體建設

在全球化和區域一體化的背景下，解決南海爭端問題有效途徑就是推進南海命運共同體建設。

一是保持戰略定力，把南海地區的事做好。在南海地區，把南海地區的事做好就是：強化在南海的軍事實力與實際管控、經濟開發與環境保護、維權執法、談判協商、擱置爭議、共同開發等。特別要不斷強化我國海警、海監在南海的常態化巡邏、監控，增強南海維權和應對突發情況的能力。

二是發揮地區優勢為南海治理提供更多的公共產品。依托近年來島礁建設成果，主動提供公共產品，如建燈塔、海道測量、氣象預報、減災防災與搜救、海上旅遊觀光等，推動和引領南海治理，維護南海地區和平穩定，探討合作與繁榮發展之路。

三是充分發揮海南自貿港在「21世紀海上絲綢之路」倡議中的獨特作用。以「21世紀海上絲綢之路」倡議為總抓手，推動環南海經濟、海洋旅遊、海上設施聯通、海洋事務、人文社會等領域的交流與合作，建立南海海洋治理合作體系，增進互信、化解分歧，致力於把南海建設成為和平、合作、和諧之海。

結語

在世界百年未有之大變局加速演進的大背景下，南海地區安全形勢正在發生深刻變化。對於同周邊鄰國存在的海上爭議，中國的立場是一貫明確的。中方堅持通過對話、協商妥善管控爭議的立場沒有變；同包括菲律賓在內的東盟國家，共同維護南海和平穩定的政策沒有變。在中國和東盟的共同努力下，南海和平穩定的歷史大勢不可抗拒，地區團結合作的時代潮流不可阻擋，南海成為和平之海、友誼之海、合作之海的大勢不可逆轉。

本文發表於《紫荊論壇》2024年1-2月號