文｜常樂

日前，香港特區立法會法案委員會完成《維護國家安全條例草案》（《草案》）的審議，將提交立法會大會恢復二讀辯論。本草案充分吸納香港市民及社會各界意見，充分借鑑吸收國外國安立法最新趨勢及經驗教訓，也充分考慮現行國安法實踐及本地原有法律有關國安條文的實施情況，作出最能保障居民人權自由、最能保護國內外投資者利益、最能維護國家安全的最符合香港實際和最科學的立法成果，這麼好的法律文本相信很快就會獲得立法會的一致通過。

在近期有關23條立法的熱烈討論中，較多從履行憲制責任、法定責任等角度作出分析和解讀，這都很對，也很必要，但是很少從特區政府行政責任的視角來看待這一立法問題，這樣既不全面客觀，也不利於社會加深對這一立法責任的理解。本文結合近期國家相關法律的出台、有關解釋意見以及全國兩會期間的某些現象，來嘗試對該問題作一分析，並就教於方家。

一、圍繞23條立法，先有憲制責任後有行政責任

根據我國憲法實施進程及“一國兩制”港澳的具體實踐，是先有了憲法和港澳基本法，再有了港澳回歸祖國和“一國兩制”方針政策在港澳兩個特區的實施，由此，回歸完成了港澳憲制秩序的巨大轉變，國家憲法和港澳基本法共同構成了特別行政區的憲制基礎。邏輯繼續延伸，港澳基本法中所規定的維護國家安全的23條立法，也就相應必然地成為了港澳特區政府的憲制責任、法定責任。對於特區政府有關23條的立法事項，這一憲制責任是第一位的，是不可替代的，也是必須要完成的。

特區政府在23條立法領域負有憲制責任，但是這一憲制責任必須通過特區政府的行政責任來執行、來完成。國家主席習近平指出，行政長官和特別行政區政府是香港的當家人，也是治理香港的第一責任人。這句話有着深刻的含義，也擁有堅實的法理基礎。基本法有關香港政治體制的安排中，第43條規定香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區。香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。在第48條有關香港特別行政區行政長官所行使職權的規定當中，頭三款的規定是（1）領導香港特別行政區政府；（2）負責執行本法和依照本法適用於香港特別行政區的其他法律；（3）簽署立法會通過的法案，公布法律。

基本法的這些條文都充分說明了，在特區行政、立法、司法三權當中，行政權是第一位的，可以代表特區政府，對中央負責，也負責執行基本法及符合基本法的本地其他法律。這也就意味着，23條立法既是憲制責任，也是特區政府的行政責任。換句話說就是，行政長官和特區政府直接負有完成23條立法的行政責任，這是法定的，推諉不掉的，是由特區政治體制當中的行政主導體制決定的。

二、國務院對特區23條立法也負有領導責任

2月28日，特區政府就23條立法條文中所涉及“中央”一詞提請釋義，3月1日全國人大有關部門作出書面答覆，在書面答覆所明確的五類可代表“中央”“中央政權機關”的機構中，第3類就是中央人民政府，亦即國務院。中央人民政府作為中央政權機關，在香港基本法中也多處出現，其指意是明確的。

香港基本法第12條規定，香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這就充分說明中央人民政府對香港特別行政區擁有無可置疑的領導權，也正是基於此點，在基本法接下來第13、14、15條的規定當中，明確指出中央人民政府負責管理特別行政區的對外事務、防務，以及負責任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員，這些規定都是中央人民政府對特別行政區擁有領導權的具體表現。

3月11日，十四屆全國人民代表大會第二次會議修訂通過了《中華人民共和國國務院組織法》，其第2條規定，中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關；第5條第2款規定，國務院實行總理負責制；第15條規定，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。

新修訂的《國務院組織法》的相關條文，進一步從全國層面表明了國務院作為最高國家行政機關，對全國地方各級國家行政機關的工作擁有領導權，這種領導權，從國家自上而下的行政體系和行政權力層級看，是全方位的，涉及到地方各級國家行政機關各方面的工作。

應該進一步看到的是，中央對特別行政區的全面管治權，這種全面性的管治權更是從行政權的行使角度來看的。習近平主席在2022年“七一”重要講話中強調指出了這一點，即：中央政府對特別行政區擁有全面管治權，這是特別行政區高度自治權的源頭。只不過，中央充分尊重和堅定維護特別行政區依法享有的高度自治權，十分克制和約束中央的權力。

但是，在23條立法這一工作上，它既是憲法和基本法規定的憲制責任、法定義務，也是直接關係香港和國家安全的核心性、根本性事務，在維護國家主權、安全、發展利益這一“一國兩制”最高原則的工作上，特區政府負有行政責任，作為特區政府直接行政領導的國務院也負有行政責任。這是由我國憲法和政體決定的。

比如，在23條立法遭到外國政府及其反動勢力污衊干涉後，中央政府及其外交系統、特區政府都會馬上作出反應，進行義正詞嚴駁斥和外交抗議等。這些也都是雙方上下一致行使行政責任的表現，背後體現了中央對特區的強大支持。

三、政府工作報告是國務院對特區行使領導權的重要方式

每年召開的全國兩會，都是國家政治生活中的大事，特別是國務院總理向全國人大所作的政府工作報告，將會對全國各地區各部門各領域年度重點工作進行戰略性引領和部署，也是對後期工作進行督促評估的重要指引。港澳回歸祖國後，重新納入國家治理體系，全國兩會期間發表的政府工作報告也都列有港澳專篇，意味着國務院對港澳工作的規劃和引領，表明國家最高行政機關對特別行政區的具體領導。

3月5日，國務院總理李強在政府工作報告中表示，我們要繼續全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，堅持依法治港治澳，落實“愛國者治港”、“愛國者治澳”原則。支持香港、澳門發展經濟、改善民生，發揮自身優勢和特點，積極參與粵港澳大灣區建設，更好融入國家發展大局，保持香港、澳門長期繁榮穩定。李強總理的這些部署和要求，都聚焦港澳熱點難點問題，指出發力點着力點，指明發展方向和發展前景，對港澳發展起到重要引導作用。

6日上午國務院副總理丁薛祥參加港澳地區全國政協委員聯組會，對香港特區23條立法工作提出明確工作要求。丁薛祥副總理指出，要築牢維護國家安全屏障，支持香港儘快完成基本法第23條立法，健全澳門維護國家安全制度機制，確保“一國兩制”實踐行穩致遠。

兩會期間國務院多位領導就港澳工作所作的工作報告和講話，既有宏觀全局問題，也有微觀具體問題，但都是國務院對特區工作的領導和反映，表達了中央對特區工作的關切，也表明了中央對特區工作的態度。

本文轉自大公網

（作者系暨南大学铸牢中华民族共同体意识研究基地研究员，文章僅代表作者個人觀點）