文｜ 全國人大常委會香港基本法委員會委員、中國人民大學“一國兩制”法律研究所所長 韓大元
3月19日，香港特區立法會經三讀程序通過《維護國家安全條例》（以下簡稱《條例》），並於3月23日刊憲公布實施。這標誌著在“一國兩制”方針下，香港特區歷經近27年後終於完成了香港基本法第23條規定的特區自行立法的憲制責任，為豐富“一國兩制”在香港的實踐，為香港保持繁榮和穩定提供了有效的法治保障。
制定《條例》具有重要現實意義
國家安全不能得到保障，國家就無安身立命之本。在百年未有之大變局下，為有效應對國際和國內對國家安全的威脅、風險、挑戰，需要在總體國家安全觀指導下，建立健全維護國家安全的制度體系和執行機制。
維護國家安全是中央人民政府與香港特區共同擔負的職責。在“一國兩制”方針下，根據香港基本法第23條，全國人大賦予香港特區自行立法維護國家安全的義務。香港回歸以來，特區政府為23條立法也做過努力，如2003年香港特區政府曾嘗試提出《國家安全（立法條文）條例草案》，但受到反中亂港勢力阻撓以及本地社會爭議影響而撤回。2019年“修例風波”暴露出香港特區維護國家安全重大風險以及本地維護國家安全立法存在制度缺口。
在這樣的背景下，全國人大通過“5.28決定”授權全國人大常委會制定香港國安法。全國人大“5.28決定”和香港國安法強調香港特區應儘快完成香港基本法第23條規定的立法義務。在百年變局和新的國家安全形勢下，香港社會各界一致盼望儘快完成維護國家安全的本地立法，為香港經濟發展和營商環境奠定法治基礎。
3月19日，香港特區行政長官李家超（左）在立法會會議上，就立法會通過《維護國家安全條例草案》發言（圖：李家超Facebook賬號）香港國安法的制定實施，使香港進入由治及興的新階段。但香港國安法並不能代替23條立法。《條例》涉及的罪行範圍比香港國安法更為廣泛，與後者相互兼容和銜接，共同築起全面維護國家安全的法治屏障。香港國安法中規定了四類危害國家安全的罪行，包括分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪和勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪四類，是針對當時緊迫的、維護國家安全的立法形勢作出的立法決定。同時，根據國家安全形勢面臨的新情況，23條立法的範圍比香港國安法的罪行更廣泛，是對危害和威脅國家安全行為的更全面的法律防治體系。同時，香港國安法是以列入香港基本法附件三且以直接公布實施的方式在香港實施的，並沒有直接修改其他的香港特區本地立法。而香港特區本地立法在回歸後並未在國家安全罪行方面進行適應化修改，所以尚有許多不合時宜的部分，需要在23條立法過程中加以完善，補齊本地維護國家安全制度短板。
《條例》貫徹落實“一國兩制”方針
《條例》在總則部分明確了三項立法基本原則，其中首次將“‘一國兩制’方針的最高原則，是維護國家主權、安全、發展利益”作為首要的立法原則，並寫入本地法律，為“一國兩制”方針的落實以及特區施政提供清晰的行為準則。
香港自回歸之日起，重新納入國家治理體系，建立了由憲法和基本法共同構成的特別行政區憲制秩序。中央對特別行政區擁有全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權特別行政區依法行使高度自治權，以及中央擁有的監督權。中央全面管治權是特別行政區高度自治權的源頭，同時中央充分尊重和堅定維護特別行政區依法享有的高度自治權。落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的，也只有做到這一點，才能夠把特別行政區治理好。但長期以來，香港社會有些人對“一國兩制”方針作為最高原則存在著不少模糊認識和片面理解，否認或抗拒中央對香港的全面管治權，歪曲“一國”與“兩制”的關係，片面地強調“兩制”，而忽視“一國”這一根本前提。
“一國兩制”方針是一個完整的體系，全面準確貫徹的關鍵在於把握好“一國”與“兩制”的關係。“一國”和“兩制”並非平起平坐，維護一國的主權、安全、發展利益是根本。“一國”是指在中華人民共和國內，香港特別行政區是國家不可分離的部分，是直轄於中央人民政府的地方行政區域。“兩制”是指在“一國”之內，國家主體實行社會主義制度，香港、澳門等某些區域實行資本主義制度。 “一國”之內的“兩制”並非等量齊觀，國家的主體必須實行社會主義制度，是不會改變的。因此，在維護國家主權、安全、發展利益上，只有“一國”之責，沒有“兩制”之分。
《條例》明確寫入“一國兩制”方針的最高原則，並使之法律化，在結構和內容上認真落實這一原則，貫徹了“一國兩制”方針，有助於在維護國家主權、安全和發展利益的前提下，進一步鞏固香港的國際金融、航運、貿易中心地位，為特區政府全力聚焦發展經濟、改善民生提供法治保障。
《條例》體現國家安全與人權保障的合理平衡
尊重和保障人權是《條例》建基的重要原則之一，《條例》的通過有利於實現維護國家安全與尊重和保障人權之間的平衡，確實保障香港居民的權利與自由。《條例》在彌補香港特區維護國家安全制度缺口的同時，積極回應香港社會各界關於人權保障的合理關切，依法保護根據香港基本法享有的權利和自由，以及根據《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於特區的有關規定享有的各項權利和自由。
3月22日，香港特區行政長官李家超根據香港基本法第48條第3款，簽署經特區立法會通過的《維護國家安全條例》。條例於23日刊憲生效（圖：香港特區政府新聞處）第一、在國家安全和人權保障的平衡中，對國家安全概念的清晰定義是十分重要的，否則會出現濫用國家安全概念的現象。為了保持國家安全概念的明確性與統一性，《條例》明確引述《國家安全法》第2條的規定，涵蓋國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。《條例》在界定“非法操練”時，《條例》第2部明確列舉了四種行為類型，並前置了未經准許的形式要件。採用《國家安全法》上的國家安全定義，一方面明確了一國的國家安全只有國家統一標準，不能有地方標準，另一方面體現法律規範的明確性原則。相比之下，英國《2023年國家安全法》並未對何為國家安全做出明確界定。在人權保障上，《條例》對有關規定和程序提出了更高的要求。根據英國《2023年國家安全法》的規定，一定級別以上的警員可直接指令限制被羈留者諮詢律師的權利。而《條例》規定在限制被羈留者諮詢法律代表的權利時，警務人員須向裁判官申請手令。
第二、《條例》以明確的條文表述限定自身適用範圍，堅持普通法慣例，為社會公眾提供了清晰的行為指引。《條例》在罪名、量刑及標準、訴訟程序等規定中也力求尋求國家安全與人權保障的平衡。針對犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人的辯護權和其他訴訟權利，《條例》給予了充分保障，並對特定罪行設定了明確的排除事項和抗辯理由，這些規定充分保護了居民依法享有的各項權利和自由。
第三、《條例》針對部分罪行設定了較高的入罪門檻，並就部分執法措施設置了嚴格的適用條件與程序控制，保障正常的商業行為與國際交往活動不受影響。如《條例》第6部在規定境外干預罪時，設定了配合境外勢力、使用不當手段和意圖帶來干預效果三個條件，只有三者全部符合才會觸犯境外干預罪，以免發生誤墜法網的情形。《條例》第7部規定禁止向潛逃者提供資金或處理資金，但這一措施僅限於金融機構在香港境內的行為。
第四、《條例》為部分罪行設定了包括重大公眾利益在內的抗辯理由，為言論自由等權利的實現提供充分保障。公眾諮詢期間有意見提出將維護公眾利益作為非法獲取、管有、披露國家秘密有關罪行的抗辯理由，《條例》第4部在審理涉及國家機密的部分罪行中有條件地引入這一抗辯理由，這有助於在國家安全和公眾知情權之間達成良性平衡。
第五、相較於其他普通法地區的國家安全立法，《條例》在“一國兩制”框架下，發展出安全與人權保障標準之間尋求平衡的新程序和機制。比如針對煽動意圖的相關罪行，《條例》第3部設置的最高刑期是十年，加拿大和美國的國家安全立法分別設定了十四年和二十年的最高刑期。此外，《條例》第5部將破壞電腦或電子系統罪的最高刑罰設定為二十年監禁，英國和加拿大的國家安全立法均設置了終身監禁的刑罰。
第六、《條例》嚴謹審慎的程序設計限制了執法機關的權力運作，防止公權力濫用。為了國家安全利益，依法適當強化執法權是必要的，但任何公權力，特別是執法權的行使應受到限制，並且執法活動要符合比例原則。根據《條例》第7部的規定，在限制被羈留者諮詢法律代表的權利時，警務人員須向裁判官申請手令。為了應對實施過程中可能遇到的新問題，《條例》第8部規定了行政長官訂立附屬法例的權力，這一權力的行使在程序上也受到限制，在內容上也不得超出《條例》限定的處罰種類及範圍。
第七、在公眾諮詢以及立法會審議時，積極回應公眾和議員圍繞安全與自由關係提出的合理關切，並通過修正案作出必要調整。如上述第四點中提到，《條例》在審理涉及國家機密的部分罪行中，有條件地引入將維護公眾利益作為非法獲取、管有、披露國家秘密有關罪行的免責辯護理由，確保受香港基本法和《公民權利和政治權利國際公約》適用於特區的有關規定所保障的言論、集會、結社、新聞、學術和科研等自由得以充分實現，包括新聞從業者以及科研人員在內的社會公眾將免於誤入法網。有議員針對“披露他人犯叛國罪”詢問如何處理法律界的保密條款，特區政府官員回應稱，法律服務過程受到法律專業保密權保障以及相關程序限制。
另外，《條例》充分保障在香港的金融、傳媒等各類非政治性組織的正常商業行為和國際交往需要，並訂立了清晰的入罪條件，為有關機構和組織提供明確的行為指引。針對大家關注的非法獲取、管有、披露國家秘密等罪行，《條例》既明確限定了入罪條件，又設定了必要的免責辯護理由，其中並不涉及正常的金融和商業活動。這些規定有助於為香港特區營造更加安定自由的營商環境，提升香港特區對世界各地資金和人才的吸引力。
《條例》堅持法治原則、遵循法定程序
法治原則是人權保障原則的基石，也是《條例》確立的重要立法原則之一。《條例》明確清晰的規範文本與合理設定的免責辯護理由為公權力行使劃定了界限，為各項權利和自由的實現提供了保障。
保障國家安全必須在法治軌道上展開，《條例》制定過程嚴格遵照法定程序，充分匯集公眾意見，最大程度捍衛法治原則。在草擬《條例（草案）》過程中，香港特區政府展開公眾諮詢，邀請市民表達意見。在公眾諮詢期內，香港特區政府籌辦近30場諮詢會，包括本地和國際各界人士約3,000人次參與其中。香港特區政府在諮詢期內共收到13,000餘份意見，其中超過98%的意見提出正面意見。針對這些意見，特區政府在細致整理的基礎上做了針對性回應，並公布於立法會網站。
《條例（草案）》刊憲以來，立法會嚴格遵照香港基本法和《香港特區立法會議事規則》規定的程序進行審議，立法會成員通過密集會議以及延長會議時間的方式保證審議的充分性。立法會法案委員會連同此前內委會為基本法第23條立法事宜成立的小組委員會共舉行了25次會議，詳細審議每一條文，提出超過1,000條問題和意見，形成了91個修正案。在立法會審議過程中多次出現長時間審議單一條文的情況，花費超過半小時審議單一條文的情形比比皆是。最終，香港特區立法會在三讀程序中以全票通過《條例》。
根據《香港特區立法會議事規則》的規定，在負責《條例（草案）》的議員就二讀議案發言後須中止辯論，待預告期經過後方可恢復二讀程序，但立法會主席可以酌情免卻預告程序。為了在法治軌道上加快立法進程，立法會內務委員會支持保安局局長提出的豁免預告請求，立法會主席批准豁免申請後，二讀辯論隨即恢復。
此外，《條例》還體現出積極預防的法治觀念。在依法制止和懲治危害國家安全罪行的同時，《條例》遵循法治原則採取預防措施防範可能危害國家安全的威脅，對未來可能遇到的國家安全風險的防範也做了必要的規範設計，展現《條例》的前瞻性。
《條例》為普通法司法管轄區的國安立法提供香港經驗
如何平衡安全與自由關係是全球共同面臨的重大挑戰。國家安全是現代主權國家優先追求的目標，只有在國家安全得到保障的前提下，公民才能享有最基本的人權。如《公民權利和政治權利國際公約》規定為了公共利益和國家安全，可以依法限制公民的權利和自由。香港基本法第39條將人權法案作為香港居民權利和自由最重要的保障。人權法案不僅規定了權利，也規定了對權利的限制。只有極個別的權利是不可克減的，是絕對權利，大部分的權利是可以被限制的，權利與自由本身具有相對性。如香港基本法第30條規定，通訊自由和通訊秘密可因公共安全和追查刑事犯罪的需要而被限制。香港特區法院的不少判決也都適用過這些條款。因此，維護國家安全和人權保障並不衝突，只要限制是必要的，符合比例原則的，那麼可以將兩者納入到法治的框架之內。這是我們正確理解《條例》性質與功能的基本前提。
當然，國家安全與自由的平衡問題在世界各國，包括普通法管轄區屬於有爭議的議題，面臨不少新問題。作為“一國兩制”下特別行政區的《條例》，立法過程中並沒有回避國際社會合理關切，通過具體條文的設計與原則，充分借鑒外國國安立法的經驗，為國際社會研究安全與自由關係提供了來自特別行政區的思考與經驗。國際社會應對此採取客觀、理性的立場，即便對《條例》的一些規定有疑慮、不理解，甚至不認同，也應開展建設性的討論，要相信香港法官在個案中的獨立裁判能夠保障安全與自由的平衡。
《條例》的生命重在實施
法律的生命在於實施，普通法的生命更在於實踐中不斷創造新的判例。如何尋求國家安全與自由的平衡並不是一個假設的或者理論的問題，要在《條例》實施過程中，特別是在具體的案件中，判斷什麼樣的國家安全利益受到侵害，什麼樣的個人自由受到限制，受到何種程度的限制，並在個案解釋中尋求國家安全和權利保障之間的合理平衡。《條例》刊憲後即成為本地法律，具有法律效力，並保持其權威。在諮詢和立法會審議時，大家都有權提出任何修改意見，甚至是反對意見。但一旦法律生效，我們需要尊重法律文本，以《條例》尋求共識，並共同努力實施好《條例》。
《條例》在實施過程中還需進一步完善繁複且富技術性的事宜，並在國家安全形勢以及社會發展發生變化的情況下持續完善，這可由特區政府以制定附屬法例方式完成。《條例》第8部限定了附屬法例規管事宜的範圍，《釋義及通則條例》明確規定附屬法例不得與任何條例的條文互相矛盾。
在香港特區的法律體系下，司法權對平衡安全和自由發揮著重要影響，法院需要在個案中防止有關例外情形和抗辯理由的規定轉變為維護國家安全的漏洞。目前，通過香港基本法與香港國安法的實施，香港法院已經建立了較成熟的法律解釋的方法論，有足夠的司法經驗適用本地《條例》，對此我們應該有足夠的信心。以公眾利益為例，法官需要結合個案嚴格判斷當事人提出的抗辯理由是否具備緊急性與明確性。此外，還需進一步判斷所提公眾利益與當事人對國家安全的威脅之間是否相稱，以免當事人濫用免責辯護理由逃脫法律制裁。
根據香港基本法第17條的規定，《條例》在公布實施後須報全國人大常委會備案。全國人大常委會收到報送備案的《條例》後，交由有關工作機構依照法定職責和程序進行審查，適時向全國人大常委會報告備案審查工作情況。審查機關依法明確做出符合香港基本法的判斷，也是《條例》順利實施的重要保障機制。
歸根結底，《條例》真正發揮其實效性，有賴於立法、行政與司法機關依法履行職責，也依賴於香港社會形成尊法、守法、執法的社會共識。
（本文發布於《紫荊》雜誌2024年4月號）
