《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

劉林波 | 北京市社會科學院國際問題研究所博士後、助理研究員

香港特區維護國家安全的法律中，國家、香港特區兩個層面的法律之間存在銜接、兼容、互補關係（內部關係），香港本地維護國家安全法律還存在與香港其他本地法律的銜接、兼容、互補問題（外部關係）。處理好上述兩個方面的銜接、兼容、互補關係，是確保香港特區維護國家安全的法律制度體系上下融貫、左右協調的必然要求。本文從主要原則、涉及領域和約束條件三個方面，對「銜接、兼容、互補關係」的內涵進行分析。

2020年5月28日，全國人大作出《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》（以下簡稱「5·28決定」）。根據「5·28決定」的授權，2020年6月30日，全國人大常委會通過《香港國安法》。「5·28決定」和《香港國安法》均要求香港特區應當儘早完成《香港基本法》規定的維護國家安全立法。2024年3月19日，香港立法會三讀通過了《維護國家安全條例草案》。3月23日，《維護國家安全條例》刊憲生效，香港特區履行了基本法規定的維護國家安全立法的憲制責任。由上述事實可知，香港特區維護國家安全的法律包括國家、香港特區兩個層面，兩個層面的法律之間存在銜接、兼容、互補關係（內部關係）。此外，香港本地維護國家安全法律還存在與香港其他本地法律的銜接、兼容、互補問題（外部關係）。

「銜接、兼容、互補」的主要原則

雖然香港特區維護國家安全的法律的「銜接、兼容、互補」包括內部關係、外部關係兩個方面，但處理兩個方面的「銜接、兼容、互補」關係適用的主要原則是相通的。 

兼顧「一國」與「兩制」的原則。在維護國家安全的責任上，只有「一國」之責，沒有「兩制」之分，但在維護國家的具體制度設計上，則存在「兩制」的差異。香港特區此次維護國家安全本地立法，體現了兼顧「一國」和「兩制」的原則要求。在堅持「一國」方面，突出表現為明確「5·28決定」和《香港國安法》的淩駕性地位。關於「5·28決定」的淩駕性地位，在「5·28決定」草案說明中指出，「任何維護國家安全的立法及其實施都不得同本決定相抵觸」。這表明，無論是全國人大常委會立法，還是香港立法會立法、行政長官會同特區國安委制定香港國安法實施細則，都不得與「5·28決定」抵觸。關於《香港國安法》的淩駕性地位，該法第62條規定，香港特區本地法律規定與本法不一致的，適用本法規定。2024年1月30日，香港特區政府公布的《維護國家安全：〈基本法〉第二十三條立法公眾諮詢文件》（以下簡稱《諮詢文件》）第1.9段明確指出，「5·28決定」對在香港特區維護國家安全提出了基本原則並闡明國家政策和立場。第2.16段指出，「5·28決定」和《香港國安法》是全面構建香港特區維護國家安全制度體制的總設計圖。《諮詢文件》上述關於「5·28決定」和《香港國安法》地位的定位是準確的，理解了「5·28決定」和《香港國安法》的定位，才能正確理解為何《維護國家安全條例》的內容遠遠超出了《香港基本法》第23條立法的範圍。在尊重「兩制」方面，「5·28決定」和《香港國安法》在第1條及《維護國家安全條例》在弁言部分都明確其立法目的是堅定不移並全面準確貫徹「一國兩制」「港人治港」、高度自治的方針。「5·28決定」草案說明中指出，在國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制的一個重要要求是「把維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來」。《香港國安法》草案說明中指出，該法起草的一個重要原則就是「兼顧兩地差異」。《諮詢文件》第1.5段也指出，雖然在一國之內的任何地方，必須適用同一套國家安全標準，但為維護國家安全而採取的具體措施，根據香港特區的實際情況而定。顯然，單獨建立一套香港特區維護國家安全的法律制度，而不是把內地的維護國家安全法律制度直接適用到香港，不僅沒有破壞「一國兩制」，反而彰顯出國家堅持「一國兩制」方針不動搖，並為「一國兩制」政策的落實提供了更強大的安全保障。 

「自上而下」與「自下而上」相結合的原則。香港特區維護國家安全法律制度內部的銜接、兼容、互補，既包括國家法律對香港本地法律「自上而下」的銜接、兼容、互補，也包括香港本地法律「自下而上」對國家法律的銜接、兼容、互補。「自上而下」的銜接、兼容、互補，如「5·28」決定對香港特區維護國家安全提出「四個應當」的要求：（1）特區應當儘早完成《香港基本法》規定的維護國家安全立法；（2）特區行政、立法、司法機關應當依據有關法律規定有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動；（3）特區應當建立健全維護國家安全的機構和執行機制，強化維護國家安全執法力量，加強維護國家安全執法工作；（4）特區行政長官應當就特區履行維護國家安全職責、開展國家安全教育、依法禁止危害國家安全的行為和活動等情況，定期向中央人民政府提交報告。又如《香港國安法》第64條對該法條文中的「有期徒刑」「無期徒刑」「拘役」等內地法律概念，如何對應香港本地法律中的相關概念進行了規定。「自上而下」的銜接、兼容、互補，體現的是國家對本國某些特殊地方法律傳統的尊重。「自下而上」的銜接、兼容、互補，如《維護國家安全條例》在「國家安全」「國家秘密」等重要概念與國家法律保持一致，《維護國家安全條例》中「國家安全」概念直接採用了《國家安全法》中的定義，通過一致定義實現兼容，「國家秘密」概念則是在參考《保守國家秘密法》有關規定的基礎上，根據「一國兩制」的實際需要，將關乎中央事務、特區事務、中央與特區關係的秘密都納入進來，通過擴充定義、補足概念的周延性實現了兼容。「自下而上」的銜接、兼容、互補，體現的是一國之內的某些特殊地方對國家意志的遵從。 

融通制定法與普通法原則。香港特區維護國家安全法律制度外部的銜接、兼容、互補，則是指其與其他香港本地法律的銜接、兼容、互補，主要是香港本地維護國家安全法律與其他香港本地法律之間的銜接、兼容、互補。根據《香港基本法》第8條規定，香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除與基本法抵觸或本地立法機關修改外，予以保留。回歸祖國之後，為保持法律制度的延續性，在香港地區保留了普通法傳統，成文法和普通法之間是一種互為補充、相輔相成的關係。《維護國家安全條例》作為由香港特區立法會通過的制定法，既要處理好與香港其他制定法的關係，也要處理好與普通法的關係。《維護國家安全條例》較好地處理了兩方面的關係。一方面，主要通過修訂現有法例的形式完成立法。比如，《維護國家安全條例》在規定實體罪行時，主要通過修訂《社團條例》《刑事罪行條例》《官方機密條例》等來達到立法目的，為確保與其他香港法律的銜接、配套，在全面梳理的基礎上修訂了《釋義及通則條例》《證據條例》《刑事訴訟程序條例》《警隊條例》《監獄條例》等制定法，解決了《維護國家安全條例》順暢嵌入香港法律體系的問題。另一方面，妥善處理了與普通法的關係。比如，《維護國家安全條例》第12條在將普通法下的「隱匿叛國罪」經完善後成文法化時，繼續尊重法官對普通法罪行的有關權力，第109條訂明了普通法下的初步罪行（串謀、煽惑、企圖犯）的罰則。

「銜接、兼容、互補」所涉及的領域

關於《香港國安法》和「5·28決定」之間的關係，在《香港國安法》草案說明中有明確表述，即《香港國安法》「是十三屆全國人大三次會議精神和『5·28決定』內容的全面展開、充分貫徹和具體落實，是香港特別行政區維護國家安全制度安排的法律化、規範化、明晰化」。因此，香港本地維護國家安全法律與國家法律的銜接、兼容、互補，主要是與《香港國安法》的銜接、兼容、互補，當然也會涉及與全國人大常委會關於《香港國安法》有關條文的解釋、《香港基本法》的銜接、兼容、互補。 

香港本地維護國家安全法律與國家法律銜接、兼容、互補，既有總則性規定，也有具體制度的規定，其中《香港國安法》第8條可視為是總則性規定，其他條款則可視為具體制度規定。《香港國安法》第8條規定，香港特區執法、司法機關應當切實執行本法和香港特區現行法律有關防範、制止和懲治危害國家安全行為和活動的規定，有效維護國家安全。要求特區執法、司法機關同時執行國家、香港特區兩個層面關於維護國家安全的法律，就隱含了兩個層面的法律之間要實現「銜接、兼容、互補」的要求，否則在執行時就會無所適從，因此該條款可視為「銜接、兼容、互補」的總則性規定。考慮到《香港國安法》是「一部兼具實體法、程序法和組織法內容的綜合性法律」，香港本地法律就應在實體法、程序法、組織法、行政規管等方面與《香港國安法》進行全面的「銜接、兼容、互補」。從《維護國家安全條例》的內容來看，其充分體現和落實了上述要求。 

實體法方面的銜接、兼容、互補主要體現為三種形式：第一，對《香港國安法》已經作出規定的涉及《香港基本法》第23條的危害國家安全罪行（分裂國家、顛覆國家政權），《維護國家安全條例》不再進行重複立法。第二，對《香港國安法》未規定為罪行的行為，進行補充規定。比如，《香港國安法》雖然規定了曾經宣誓擁護、效忠的公職人員，觸犯危害國家安全罪行即喪失公職，但並未規定煽惑公職人員放棄擁護、效忠的行為構成犯罪，《維護國家安全條例》規定的「煽惑離叛罪」則涵蓋了此類行為。第三，《維護國家安全條例》規定的罪行與《香港國安法》規定的罪行，形成對同類犯罪行為按情節輕重不同分層懲治的互補關係。比如，針對影響中央人民政府或特區政府制定和執行政策的行為，《維護國家安全條例》規定實施有關行為即構成「境外干預罪」，而《香港國安法》則要求情節嚴重或可能造成嚴重後果才構成「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」。 

程序法方面，《香港國安法》第41條規定，香港特區管轄危害國家安全犯罪案件的立案偵查、監控、審判和刑罰的執行等訴訟程序事宜，適用本法和香港特區本地法律。這一規定要求同時執行國家法律、香港特區兩個層面的法律，也就隱含了國家、香港特區兩個層面法律之間應實現「銜接、兼容、互補」的要求。因此，該條款可視為國家、香港特區兩個層面維護國家安全法律在程序法方面應進行「銜接、兼容、互補」的總則性規定。具體來看，程序法方面的銜接、兼容、互補主要有三種形式：第一，區分特殊規則、一般規則以實現兼容。《香港國安法》第45條規定，除本法另有規定外，特區法院應當按照香港特區的其他法律處理就危害國家安全犯罪案件提起的刑事檢控程序。這一條款明確了香港本地法律規定的訴訟程序是一般規則，《香港國安法》規定的訴訟程序是特殊規則，一般情況下適用一般規則，除非特殊規則出現取代一般規則，才適用特殊規則，這就實現了程序之間的兼容。第二，以準用性條款的形式實現銜接。比如，《維護國家安全條例》規定了一個概括性的對接條款，該條例第90條明確規定《香港國安法》第四章所訂程序適用於本條例所訂罪行。第三，通過增加規定的方式實現補充。比如，《香港國安法》要求危害國家安全犯罪案件應公正、及時辦理，但對於如何實現「及時」辦理則缺乏具體制度保障，《維護國家安全條例》第4分部增加規定了省免初級偵訊等內容，使「及時」得到具體制度的支撐，形成對《香港國安法》有關訴訟程序規則的補充。 

組織法方面的銜接、兼容、互補主要體現為三種形式：第一，補充關於立法主體的規定。在《香港國安法》規定行政長官會同特區國安委可以制定香港國安法實施細則的基礎上，《維護國家安全條例》增加規定了行政長官會同行政會議可訂立維護國家安全附屬法例。第二，補充《香港國安法》關於機構職責的規定。《香港國安法》規定了行政長官、特區國安委、國家安全事務顧問、國安委秘書處的職責等，在此基礎上，《維護國家安全條例》進一步明確了特區國安委、國家安全事務顧問、國安委秘書處的職責。此外，在《香港國安法》第47條規定的基礎上，《維護國家安全條例》增加規定了行政長官就國家安全或國家秘密認定問題發出證明書的情形，同時也銜接了《全國人大常委會關於〈香港國安法〉第十四條和第四十七條的解釋》的內容。第三，銜接《香港基本法》關於機構職權的規定。比如，《維護國家安全條例》第111條規定了行政長官可發出與維護國家安全相關的行政指令的權力，這一規定實質是對《香港基本法》第48條第四項規定的行政長官職權的細化和完善。 

行政規管方面，《香港國安法》第9條、第10條是比較典型的行政規管條款，規定特區應加強維護國家安全和防範恐怖活動的工作，對學校、社會團體、媒體、網絡等涉及國家安全的事宜，特區應加強宣傳、指導、監督和管理，應通過學校、社會團體、媒體、網絡等開展國家安全教育。《維護國家安全條例》在行政規管方面的銜接、兼容、互補，主要體現為兩種形式：一是禁止性規定。比如，《維護國家安全條例》第60條規定了禁止從事危害國家安全活動的組織在特區運作的相關內容。第二，指導性規定。為確保更好實施《香港國安法》中關於推行國家安全教育的內容，《維護國家安全條例》第113條賦權政務司司長就國家安全教育等事宜提供意見或發出指示。

「銜接、兼容、互補」的限制條件

香港特區維護國家安全法律制度的「銜接、兼容、互補」，不是不受約束的。無論是內部的「銜接、兼容、互補」，還是外部的「銜接、兼容、互補」，都面臨實質性的限制條件。總體來看，《維護國家安全條例》沒有突破限制性條件，是一次高水平、高質量立法。 

未突破內部銜接、兼容、互補的限制條件。國家、香港特區兩個層面維護國家安全法律之間關係的限制條件，主要是「下位法不能違反上位法」。這一原則在國家涉港維護國家安全立法中就得到充分體現，在審議「5·28決定」草案時，全國人大代表一致認為，由全國人大就建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制作出決定，並授權全國人大常委會制定相關法律，符合憲法規定和憲法原則，與《香港基本法》的立法宗旨和確立的有關制度相一致。《香港國安法》草案說明中指出，在該法起草過程中，委員長會議聽取了全國人大常委會法工委關於起草工作情況和有關工作建議的匯報，認為草案符合憲法規定和憲法原則，符合「一國兩制」方針和《香港基本法》，符合全國人大「5·28決定」精神，成熟可行，決定將法律草案提請全國人大常委會審議。特區維護國家安全立法當然也應遵循這一原則，《維護國家安全條例》是香港立法會通過的本地維護國家安全的法律，應根據《香港基本法》第17條規定報全國人大常委會備案。對香港特區立法機關制定的法律進行備案審查，是《憲法》和《香港基本法》賦予全國人大常委會的一項重要職權。全國人大常委會將認真履職，以確保國家層面涉港維護國家安全法律得到全面、準確實施，國家、香港特區兩個層面維護國家安全的法律制度形成體系融貫的一個整體，發揮出防範、制止和懲治危害國家安全活動的最大功效。從《維護國家安全條例》的內容以及前文的分析來看，《維護國家安全條例》全面銜接了《香港國安法》的規定，兩者形成了良性的兼容、互補關係，不存在違反國家涉港維護國家安全法律的情形。 

未突破外部銜接、兼容、互補的限制條件。香港本地維護國家安全法律與香港其他法律之間關係的限制條件，主要是「平衡好維護國家安全與保障人權的關係」，即國家安全法律不得隨意侵犯受到《香港基本法》保護的人權和自由。在香港維護國家安全法律制度中居於淩駕性地位的「5·28決定」就提出了保障人權的要求，「5·28決定」草案說明指出，完善香港特區維護國家安全法律制度的一個重要原則是「切實保障香港居民合法權益」，「任何維護國家安全的工作和執法，都必須嚴格依照法律規定、符合法定職權、遵循法定程序，不得侵犯香港居民、法人和其他組織的合法權益。」《香港國安法》也在第4條明確規定了香港特區維護國家安全應當尊重和保障人權的原則。《維護國家安全條例》當然應遵從「5·28決定」和《香港國安法》的要求，該條例開宗明義規定，本條例建基的原則之一是尊重和保障人權，依法保護根據《香港基本法》《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於特區的有關規定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的權利和自由。兩個國際人權公約明確維護國家安全是限制有關權利和自由的正當理由，並通過《香港基本法》第39條的規定適用於特區。《維護國家安全條例》是在《香港基本法》的軌道內進行的立法，未突破限制條件，合理平衡了維護國家安全和保障人權自由的關係。

結語

維護國家安全制度是特別行政區制度的一個重要組成部分，《維護國家安全條例》是在「5·28決定」、《香港基本法》《香港國安法》《全國人大常委會關於〈香港國安法〉第十四條和第四十七條的解釋》等國家法規範基礎上，對特別行政區維護國家安全制度的進一步完善，較好實現了特區維護國家安全法律制度體系內部、外部的銜接、兼容、互補，是堅持和完善「一國兩制」制度體系的重要體現，有助於更好地維護國家主權、安全、發展利益，維護香港長期繁榮穩定，在確保「一國兩制」方針不會變、不動搖，確保「一國兩制」實踐不變形、不走樣方面將發揮重要保障作用。

本文發表於《紫荊論壇》2024年3-4月號