《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

謝春紅 | 深圳信息職業技術學院粵港澳大灣區青年發展研究所教授、中山大學法學博士

世界三大灣區的發展歷程是一個全球化、市場化、工業化、信息化、城市現代化緊密交織、相互影響、相互推進的疊加進程。雖然三大灣區的全球境遇和發展線索不同，但其成功的關鍵要素及生成邏輯可以為人們勾勒出未來灣區的理想範式及發展路徑。本文借鑒世界三大灣區的成功經驗和做法，從經濟、政治、科技、文化四個維度，分析並建議如何使粵港澳大灣區建設成為一個「金融+產業+科技」經濟發達灣區、「國家+府際+智庫」共建善治灣區、「教育+科技+人才」科技創新灣區、「開放+包容+合作」多元一體灣區。如此，一個全新的國際一流世界級城市群——粵港澳大灣區將閃耀全球。

紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區是世界公認的三大知名灣區。世界三大灣區的發展歷程表明，這是一個國家（地區）的城市（城市群）在全球化與自由貿易中推進現代化的發展進程，是一個全球化、市場化、工業化、信息化與城市現代化緊密交織、相互影響、相互推進的疊加進程。這一進程表明：每一個灣區的全球境遇和發展線索不同，並且影響其成功的因素也呈複雜的多面性。無論過去還是現在，世界三大灣區都在發展動因、路徑、經驗、模式等方面呈現出特殊性。然而，任何事物無論怎樣特殊，總會在特殊性中蘊含著普遍性，並且幫助我們在分析和研究中提取出一些對於今天的粵港澳大灣區建設具有參考和借鑒意義的關鍵要素，形成一些普遍共識。這些關鍵要素和普遍共識及其背後的生成邏輯可為人們勾勒出未來灣區的理想範式和發展路徑。

如果說當前的中國包括粵港澳大灣區在較長時期內將依然處於構建經濟全球化基本結構、實現現代化發展目標的歷史進程中，那麼這種理想範式就可成為粵港澳大灣區邁向國際一流灣區和世界級城市群的現實參照，為粵港澳大灣區的建設提供了一條可行路徑。誠然，構成這種理想範式的關鍵要素與普遍共識是多維的，但總也離不開「經濟是基礎、政治是保障、科技是第一生產力、文化是持久動力」的基本思維和構建範式。

經濟維度：構建「金融+產業+科技」經濟發達灣區

環顧當今世界，活力最強、發展最快的區域多集中在港灣遍布、水路相連的沿海地區，灣區經濟作為重要的濱海經濟形態，是當今國際經濟版圖的突出亮點。世界三大灣區各有所長，紐約灣區以金融著稱，舊金山灣區以科技引領，東京灣區以產業聞名，均具備強大的產業集聚能力和交通樞紐功能。服務業、金融業高度發達，科技創新能力強勁，構成了「金融+產業+科技」三個支點相互支撐、相互推進、聯動發展的綜合型灣區。

紐約灣區是世界金融中樞，其經濟發展過程經歷了多次轉型：19世紀初，紐約灣區依托港口，發展商業貿易和加工製造業；20世紀初，以金融服務為核心的生產性服務業成為灣區的經濟主導；21世紀以來，知識經濟主導下的創意產業和科技創新產業迅猛發展，於近年形成了數百家創新企業聚集的「硅巷」。

舊金山灣區是科技創新之都「硅谷」的所在地，經濟演進過程大致分為淘金期、工業化時期和創新經濟時期三個階段：19世紀初，隨著淘金熱和鐵路建設的興起，舊金山迅速成為美國西部的商業中心；20世紀初，經歷了幾次重大經濟危機和城市重建後，伴隨著「硅谷」的崛起，舊金山於20世紀中期成為引領科技革命之先鋒，從60年代的半導體到70年代的微處理器，再到80年代的軟件業和90年代以後的互聯網，舊金山迎來了經濟繁榮，成為美國西岸最富裕和最具活力的地區；21世紀以來，隨著科技產業的不斷發展，舊金山繼續保持了強大的科研實力和旺盛的經濟活力。

東京灣區被稱為「產業灣區」，其發展經歷了從「世界最大工業帶」到知識型灣區的轉型：19世紀明治維新後，東京成為日本名副其實的政治和經濟中心，迅速走上了現代化之路；20世紀第二次世界大戰後，日本經濟飛速成長，形成「京濱工業地帶」和「京葉工業地帶」，成為世界上最大的工業地帶，並於1967年助力日本躍升為世界第二大經濟體；21世紀以來，隨著「科技創新立國」戰略的實施，東京灣區構建出以大學為中心的產學研與科技轉移體系，築波科學城已成為具有複合功能的科技新城和產業新城，「東京—橫濱」科技集群創新指數位居全球首位。

借鑒世界一流灣區發展的成功經驗，結合中國的經濟發展戰略，抓住國際經濟格局調整帶來的機遇，粵港澳大灣區要持續推動「科技+產業+金融」三者之間的深度融合和互為支撐的良性循環，堅持科技引領、順應產業升級、強化金融支撐、構建富有競爭力的現代化產業集群、塑造經濟發展新動能。在科技發展領域，粵港澳大灣區正以建設國際科技創新中心和綜合性國家科學中心為牽引，積極構建「基礎研究+技術攻關+成果轉化+科技金融+人才支撐」全過程創新生態鏈。2023年，廣東區域創新綜合能力連續六年位居全國第一，「深圳—香港—廣州科技集群」創新指數連續四年位居全球第二，研發人員、高新技術企業、PCT國際專利申請量等保持全國首位。

在金融發展方面，粵港澳大灣區正充分利用區域經貿聯繫緊密的有利條件，進行一系列金融開放合作。2020年，人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局共同出台金融支持粵港澳大灣區建設「30條意見」；2022年粵港澳三地銀行總資產合計達8.3萬億美元，銀行存款總額高達4.3萬億美元，已超過紐約灣區和舊金山灣區；保險保費收入1,634億美元，相當於全國總保費的四分之一。粵港澳大灣區金融業總體規模已達到世界級水平。

在產業發展領域，粵港澳大灣區正在積極推動戰略性新興產業和未來產業的研究及發展。目前，廣東已形成8個超萬億元級、3個五千億至萬億元級、7個一千億至五千億元級、2個百億元級的「8372」戰略性產業集群發展格局。廣東將繼續推動20個戰略性產業集群發展，重點發展未來電子信息、未來智能裝備、未來生命健康、未來材料、未來綠色低碳等五大未來產業集群與21個突破點，打造未來產業發展矩陣。

政治維度：構建「國家+府際+智庫」共建善治灣區

世界三大灣區都是跨行政邊界的區域經濟體，如果沒有一個覆蓋整個灣區、強有力的政府進行自上而下的統一協調，沒有各地方政府、政企之間的配合、溝通和協作，就難以跨越行政邊界的藩籬，實現基礎設施一體化、要素流動自由化、產業分工協同化、營商環境包容化，也就難以成就世界級灣區。世界三大灣區的成功經驗表明，國家頂層設計、府際互動合作、智庫諫言參謀都在推進灣區治理現代化進程中發揮各自作用。

日本是世界上最早提出「都市圈」概念並對都市圈進行統一規劃和跨區域聯合治理的國家，即在國家總體綜合開發計劃下，國土、交通、產業等部門對區域發展有各自規劃，各都縣和城市也有自己的規劃，各項規劃具有持續性、協同性的特徵。自20世紀中期開始，東京灣區開展了統一性、多輪次的「首都圈整備規劃」，並建立了中央政府主導下的區域性行政協調機制。灣區內的一都三縣有著多種形式的溝通機制，通過協議會來解決問題，保證了灣區的高效運轉。

根據美國地方政府的組織形式，舊金山灣區既是一個以高科技發展為主的城市經濟功能區，也是全境屬於加利福尼亞州的一個準政府聯合組織，由9個縣、101個市鎮組成。地方政府的零碎化以及區域跨界整合發展的行政分割是舊金山灣區面臨的治理難題。1961年，由灣區9個縣和其101個市鎮的政府代表組成的灣區政府協會（Association of Bay Area Government，簡稱ABAG）成立，自1970年ABAG編制完成了第一本綜合性區域規劃《舊金山灣區區域規劃1970—1990》以來，ABAG已經聯合其他區域性機構開展合作，共同開展灣區協同治理。

紐約灣區涵蓋紐約州、新澤西州和康涅狄格州的31個郡縣，囿於美國「聯邦—州—地方政府」三級政府的政治體制和地方自治傳統，如何平衡區域內龐大的人口、建設和管轄之間的關係，成為一個重要議題。紐約灣區的規劃採用多方聯合的方式，既有政府力量，也有民間智庫的參與。政府方面，建立了紐約都市圈規劃組織、區域委員會等統一的規劃組織；民間智庫方面，較為著名的是1922年由紐約傑出商業和專業人士成立的紐約區域規劃委員會（Regional Plan Association，簡稱RPA），其在規劃制定過程中發揮了不可替代的作用。

借鑒世界一流灣區發展的成功經驗，結合中國治國理政新理念新思想新戰略，順應全球治理體系變革需求，粵港澳大灣區需繼續推動「國家+府際+智庫」三者之間深度融合、協同治理的良性互動，加強規劃引領、強化區域協同、發揮智庫作用、搭建區域協同治理現代化新框架、打造良政善治灣區的中國樣本。 

2017年7月，國家發展改革委與粵港澳三地政府共同簽署《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，拉開了國家層面推動大灣區建設的帷幕；2019年2月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，開啟了粵港澳合作新階段。此後，中央陸續出台關於前海、橫琴、南沙、河套等政策，為區域協調發展提供了制度保障。如今，粵港澳三地正逐漸破除體制機制障礙瓶頸，不斷提升市場互聯互通水平，共同推進三地基礎設施建設的「硬聯通」和規則機制對接的「軟聯通」，逐步拓展區域內各種要素跨境流動協同，科技融合、人才融合、產業融合更加深入廣泛。2019年6月，粵港澳三地智庫代表在廣州簽署框架協議，發起成立粵港澳大灣區智庫聯盟，在多個領域建立了合作關係，進行了諸多探索實踐，在提供前瞻性決策諮詢以及開展人文交往等方面發揮著越來越重要的作用。

科技維度：構建「教育+科技+人才」科技創新灣區

近代以來，每一次科技和產業革命都深刻改變著世界面貌和格局。一些國家和地區抓住歷史機遇，在科技創新和產業轉型上先行一步，便擁有了引領發展的主動權，推進其經濟社會發展駛入快車道。紐約灣區、東京灣區、舊金山灣區都曾立於第二、三次工業革命潮頭，以「風口」之勢引導各種要素資源向灣區集聚，從而引領全球科技創新潮流。面對新一輪科技革命，三大灣區又集體轉型，打造全球科技創新中心。 

紐約灣區在歷史上抓住了第二次工業革命的機遇，成為全球重要的金融、製造中心；良好的經濟與包容的環境吸引了來自海外不同民族和國家的一代代移民，跨國精英逐漸成為灣區發展的關鍵階層，並為其帶來了龐大資本和先進技術。同時，灣區是美國東部的教育重鎮，擁有哥倫比亞大學、紐約大學、康奈爾大學等知名高校以及眾多世界級研究機構，較高的教育水平提供了良好的人才資源及儲備。近年，紐約灣區積極推進新一代互聯網信息技術、人工智能等新興產業的研究和應用落地，形成了數百家創新企業聚集的「硅巷」，擁有高水平大學33所，進入ESI（基本科學指標數據庫）前1%學科336個，2個國家級研究實驗室。

舊金山灣區抓住了第三次工業革命浪潮的趨勢，形成了以「硅谷」為核心的高新技術產業集聚區，灣區的128號公路沿線集聚了大批高科技創新公司以及世界知名高校和大量風險資本，逐步形成了獨特的創新體系和風險投資系統。在這個體系中，大學師生、科研機構人員、企業家和風險投資家等構成了創新核心圈層。灣區不僅擁有斯坦福大學、加州大學伯克利分校等世界級研究型大學，還有勞倫斯伯克利國家實驗室、航空航天局艾姆斯研究中心等國家級研究實驗室。大量高校、實驗室和研究機構聚集在一起，使得灣區擁有了全美技術水平及受教育程度最高的勞動力。如今的舊金山灣區擁有高水平大學7所，進入ESI前1%學科70個，5個國家級研究實驗室，20個州級實驗室，科研實力強大，當前正以信息技術和生物技術為牽引，在科研和數字領域有著顯著優勢

東京灣區在第二次工業革命後形成了規模龐大的臨港工業區和製造業集群，大批高等學府向企業輸送大量科技創新人才。據統計，灣區的大學佔到了全日本的三成左右，學術機構和研究人員的數量分別佔到全國的四成和六成。政府積極引導教育界與產業界緊密合作，形成了「產學研」深度融合的協同創新生態系統。近年，東京灣區的「東京—橫濱」科技集群創新指數位居全球首位，擁有高水平大學10所，進入ESI前1%學科69個，集中了日本70%以上的重大科學基礎設施，灣區內的築波科學城已成為具有複合功能的科技新城和產業新城，是日本的科創「發動機」。

借鑒世界一流灣區發展的成功經驗，立足世界科技前沿特徵和演進趨勢,把握新科技革命和產業變革帶來的重大機遇，粵港澳大灣區應繼續強化「教育+科技+人才」支撐，建設國際化、數字化灣區，推動教育集群發展，培養拔尖創新人才，加快科創協同發展，打造具有全球影響力的科技創新高地和全球一流人才向往的集聚地，為推動新興產業發展注入新動力。

在教育方面，2020年12月，教育部、廣東省人民政府聯合印發《推進粵港澳大灣區高等教育合作發展規劃》，明確到2035年，粵港澳大灣區將建成若干所世界一流水平高校，產出一批對世界科技發展和人類文明進步有重要影響的原創性科學成果，成為世界高等教育合作發展和創新發展的先進典範。近年灣區在奮力發展現有高校的同時，不斷加快籌建新大學的步伐，探索粵港澳合作辦學新模式，香港大學、香港中文大學、香港浸會大學、香港科技大學、香港理工大學、香港城市大學等40逾所高校或其分校在大灣區如雨後春筍般湧現。

在人才方面，近年灣區在加快自主創新人才培養的同時，加速人才的有序流動與融合發展，不僅提出包括加強跨境執業的政策銜接、優化服務機制、建立育才平台等措施吸引人才、留住人才，還大力推動高校與政府、企業研發機構等開展協同創新，構建拔尖創新人才培養共同體，使學科鏈、創新鏈、人才鏈與產業鏈等多鏈聚合融通。

在科創方面，近年灣區加快推進科創協同發展的同時，加快推動高水平科技自立自強，以大灣區綜合性國家科學中心建設為牽引，以深圳光明科學城、東莞松山湖科學城、廣州南沙科學城等重點區域為主陣地，布局建設了包括散裂中子源、強流重離子加速器、加速器驅動嬗變研究裝置等在內的一批具有世界一流水平的重大科技基礎設施。

文化維度：構建「開放+包容+合作」多元一體灣區

沿著歷史脈絡梳理發現，雖然世界三大灣區在體量、產業發展內容等方面存在差異，但也可歸納出一些相似路徑：一從「開放」而言，世界三大灣區均擁有天然良港，面向大海可通達外界，背靠內陸可深入廣闊腹地，這種得天獨厚的地理優勢所構建的開放空間，更易形成開放型經濟。其中，要素、商品、服務可以較自由地跨界流動，國內經濟可以和整個國際市場聯繫起來，從而實現最優資源配置和最高經濟效率，在國際分工中能發揮出較大優勢，成為全球經濟的領跑者。二從「包容」而言，世界三大灣區均聚集了來自不同地域、語言、膚色以及價值觀的人才。人才聚集源於開放的政策、友好的環境和包容的文化。世界三大灣區正是因為具有包容性和友好型的城市和社會，才吸納了來自全球的優秀人才。其中，紐約灣區是典型的國際移民之都，舊金山灣區匯聚了全世界特別是亞洲的大量優秀人才，東京灣區是亞太地區人員流動最頻繁的區域。三從「合作」而言，世界三大灣區均是具有資源與產業集聚力的跨域經濟區域或發展系統，同時也具備分化競爭與集聚整合能力，這主要源於區域各組織間的合作與協調機制。在這種機制下，紐約灣區依靠政府規劃和民間智庫的雙重力量，多方協調不同層級政府和部門之間的訴求，以及跨不同司法主權的州之間的關係等；舊金山灣區主要依靠知識創新鏈條拉動區域協同，高等院校是知識創新的起點，企業是技術創新的載體，金融和管理等中介服務發揮著平台作用，政府與各專業委員會和組織發揮催化作用；東京灣區從早期散落港口之間的低效競爭走向基於工業帶布局的相互協調發展，主要源於長期以來形成的分工協作和一體化發展機制，推動了灣區工業帶乃至東京灣製造業的大力發展。

借鑒世界三大灣區在文化維度的成功經驗，粵港澳大灣區應堅持開放共享、包容共生、合作共贏，積極參與共建「一帶一路」，打造「開放+包容+合作」的「多元」一體灣區和富有活力的世界級城市群，形成「一國兩制」下粵港澳融合發展模式，為共建「一帶一路」國家和地區提供發展新樣板。

在開放上，要進一步加快開放力度，尤其是擴大制度型開放。粵港澳大灣區具有「一國兩制三法域」的獨特性，在一定程度上存在制度鴻溝或堵點壁壘，相應地可能會影響各類要素的便利流動，因此穩步擴大規則、規制、管理標準等制度型開放是重中之重。一方面要主動對標國際高標準經貿規則，另一方面應加強粵港澳三地機制對接，以互聯開放促進要素資源順暢流動，營造國際一流的營商環境。當前灣區各城市正實施「灣區通」工程，推動三地規則銜接，機制對接不斷深化。

在包容上，要進一步體現包容氣度，尤其是構築包容友好的人才生態。人才要素是生產要素中最為重要的一環，人才流動能夠為社會帶來活力和創新，也是產業升級的基礎。建設國際人才高地，為全球人才進灣區、港澳人才入內地提供涵蓋創新激勵、收益分配、職業發展、子女教育等方面的政策支持；吸引全球人才圍繞粵港澳科技和產業優勢，加強高水平創新平台建設，將顯著提升粵港澳在全球範圍集聚和配置創新資源的能力。近年灣區內地城市出台了多項港澳青年創新創業支持政策，並競相出台人才激勵計劃，助力粵港澳合力構築「人才灣區」。

在合作上，要進一步強化合作深度，充分發揮粵港澳三地的疊加優勢。粵港澳三地優勢互補、合作基礎深厚，但如果不能在原有基礎上形成更加緊密的整體疊加集聚效應和規模效益，就難以體現粵港澳開放發展新優勢。

當前，灣區從「硬聯通」和「軟聯通」逐步進入「心聯通」，並已逐漸探索形成「港澳高校—港澳科研成果—珠三角轉化」的科技產業協同發展模式，新能源、人工智能等戰略性新興產業呈現融合集群發展態勢；正在建設的橫琴、前海、南沙、河套四大合作平台，將從民生、產業、科技、金融、貿易、規則銜接與重大制度創新等方面，就粵港澳三地協同發展、融合發展中的各項難點、堵點和短板，進行探索和實踐。 當前，世界百年變局加速演進，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，需要進一步加快粵港澳大灣區建設力度，以國家之力、粵港澳三地之力、民眾之力共同推進。隨著經濟發達灣區、共建善治灣區、科技創新灣區、多元一體灣區的逐步建成，一個國際一流的世界級城市群——粵港澳大灣區將在全球閃耀。

本文發表於《紫荊論壇》2024年3-4月號