近日，國務院李強總理簽署國務院令，公布《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《条例》），自今年5月1日起施行。《條例》是我國應對氣候變化領域的第一部專門的行政法規，為全國碳排放權交易市場（以下簡稱“碳市場”）運行管理提供了明確的法律依據，碳排放權交易自此有法可依。

文｜北京 章叢墨

碳市場建設是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動綠色低碳轉型的一項重大制度創新，也是落實中國碳達峰、碳中和目標的核心政策工具之一。

中共中央、國務院高度重視相關工作。2021年4月22日，國家主席習近平在領導人氣候峰會上宣布我國“將啟動全國碳市場上線交易”，對全國碳市場工作提出了要求，指明了方向。習近平主席強調，應對氣候變化是中國可持續發展的內在要求，也是負責任大國應盡的國際義務，這不是別人要我們做，而是我們自己要做。要積極穩妥地推進碳達峰碳中和，要建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。二十大報告明確提出，要完善碳排放統計核算制度，健全碳排放權市場交易制度。今年的政府工作報告中，也提出了“提升碳排放統計核算核查能力，建立碳足跡管理體系，擴大全國碳市場行業覆蓋範圍”的具體要求。

近年來，生態環境部落實碳市場建設主體責任，會同相關部門推動出台《碳排放權交易管理暫行條例》，發布《碳排放權交易管理辦法（試行）》，配套出台碳排放權登記、交易、結算等3個管理規則，以及發電行業碳排放核算報告核查技術規範和監督管理要求等，積極推進碳市場建設相關工作。

特別值得一提的是，自2021年7月16日全國強制碳市場正式啟動上線交易後，今年1月22日，全國溫室氣體自願減排交易市場啟動，此舉可有效調動全社會力量共同參與溫室氣體減排行動，為我國碳市場建設注入了新的活力，有利於推動形成強制碳市場和自願碳市場互補銜接、互聯互通的全國碳市場體系，助力實現碳達峰碳中和目標。

碳排放權交易的政策效應初步顯現

2月26日，生態環境部副部長趙英民在國務院政策例行吹風會上表示，全國強制碳市場啟動兩年半以來，總體運行平穩，制度規範日趨完善，市場活躍度逐步提升，碳排放數據質量全面改善，碳排放管理能力明顯提升，價格發現機制作用日益顯現。今年初，全國自願碳市場開始以來，運行總體平穩。

從數據端來看，2022年，全國碳市場配額累計成交5,089萬噸，2023年配額成交量2.12億噸，是2022年的4.2倍，成交量大幅提升；從碳價波動情況來看，2022年全年均價為54.98元/噸，2023年全年配額成交均價為68.15元/噸，較2022年均價上漲23.24%，碳價也處於穩步提升的狀態。

截至2023年底，全國碳排放權交易市場共納入2,257家發電企業，累計成交量約4.4億噸，成交額約249億元，碳排放權交易的政策效應初步顯現。與此同時，全國碳排放權交易市場制度建設方面的短板日益明顯。此前我國還沒有關於碳排放權交易管理的法律、行政法規，全國碳排放權交易市場運行管理依據國務院有關部門的規章、文件執行，權威性不足，難以滿足規範交易活動、保障數據質量、懲處違法行為等實際需要。在此背景下，急需制定專門行政法規，為全國碳排放權交易市場運行管理提供明確法律依據，保障和促進其健康發展。

第一部應對氣候變化領域的專門法規

《條例》出台之前，碳排放權交易管理主要依靠部門規章來進行。比如2014年國家發展改革委公布的《碳排放權交易管理暫行辦法》，2020年生態環境部公布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》。相較於前述兩部門對全國碳排放權交易及相關活動的規範，《條例》屬於位階更高的行政法規。《條例》作為我國應對氣候變化領域的第一部專門的行政法規，為碳市場的運行管理提供了明確法律依據。碳排放權交易活動自此有法可依，“法治”屬性保障和促進了我國碳市場的健康發展，對我國雙碳目標實現和推動全社會綠色低碳轉型發展具備重要意義。

自生態環境部牽頭組織全國碳市場建設工作以來，會同相關部門積極推動《條例》出台。從近年歷次應對氣候變化相關主題的新聞發布活動中我們也可以看到，《條例》制定進展一直是公眾和媒體關注的重點，也是生態環境部推進的工作重點。今年《條例》得以出台，既是習近平法治思想與習近平生態文明思想的融合體現，是中共中央、國務院關於碳達峰碳中和國家目標的承諾和工作部署的具體要求，也是當下碳市場發展路徑過程中的必然選擇，符合當下碳市場和社會公眾對碳排放權交易活動規範的期待。

《條例》共33條，重點就明確體制機制、規範交易活動、保障數據質量、懲處違法行為等方面作出明確規定。具體而言，《條例》從六個方面構建了碳排放權交易管理的基本制度框架：一是注冊登記機構和交易機構的法律地位和職責。二是碳排放權交易覆蓋範圍以及交易產品、交易主體和交易方式。三是重點排放單位確定。四是碳排放配額分配。五是排放報告編制與核查。六是碳排放配額清繳和市場交易。

對碳排放數據質量提升具重要意義

全面、準確、真實的碳排放數據是影響當前全國碳排放權交易市場溫室氣體減排成效的關鍵要素，碳排放數據造假行為一直是各方重點關注的問題，《條例》的出台對碳排放數據質量的提升具備重要意義。

目前，我國碳排放數據主要通過兩種方式獲取：一是通過定點監測站點收集數據。二是通過企業自行報告。企業按照相關規定，準確記錄和報告其碳排放數據。對於上報的碳排放數據，主要是依靠各級生態環境部門抽查和核對。在數據收集過程中，不僅面臨如監測設備的維護和校准、數據錄入和處理的準確性等挑戰，還存在企業自身及第三方檢驗檢測機構違規篡改碳排放檢測數據的風險。在數據核對過程中，由於生態環境部門的資源和人力不足，抽查的樣本數量相對較少，難以覆蓋所有數據，同樣也給作假提供了機會。因此，碳排放數據的監測和監管一直是行業和生態環境部門重點關注的問題。

《條例》的出台，既明確了監督管理體制，同時也對重點排放單位篡改、偽造數據資料等弄虛作假行為提高了行政處罰力度，還針對技術服務機構的不同造假行為制定了相應的處罰措施，明確了沒收違法所得、罰款、核減下一年度配額、責令停產整治、取消資質、限制從業等法律責任。為提升監管效能，《條例》規定國務院生態環境主管部門建立全國碳排放權交易市場管理平台，加強對碳排放權交易及相關活動的全過程監管，並與有關部門實現信息共享。為了強化數據質量監管和執法過程中的可操作性，《條例》規定了生態環境主管部門和其他具有相應職能的部門可對重點排放單位等交易主體、技術服務機構進行現場檢查，被檢查者應如實反映情況、提供資料，並不得拒絕、阻礙。相較於《碳排放權交易管理辦法（試行）》，行政處罰力度有大幅提升，這有助於強化對違法違規行為的約束，更加有效保障碳排放數據質量。

生態環境部副部長趙英民用“嚴控、嚴查、嚴罰”六個字總結了《條例》對碳排放數據造假行為的遏制：嚴控就是嚴格控制，主要體現在明確禁止事項和處罰措施，並通過配套制度規範和技術手段，持續壓減數據造假空間，持續強化數據質量審核。嚴查就是嚴肅督查，主要體現在通過大數據篩查異常數據，通過投訴舉報發現問題線索，並以此為基礎進行現場檢查核實，對發現的問題線索、疑點不查清絕不放過，問題整改不到位絕不放過。嚴罰就是嚴厲處罰，主要體現在明確各相關部門的監管職責，對碳排放數據弄虛作假“零容忍”，嚴懲重罰，並公開曝光違法違規行為。

碳市場首次擴容即將實現

今年國務院《政府工作報告》明確，要積極穩妥推進碳達峰碳中和。扎實開展“碳達峰十大行動”。提升碳排放統計核算核查能力，建立碳足跡管理體系，擴大全國碳市場行業覆蓋範圍。簡單理解，就是強監管、全體系、再擴容。

特別值得期待的是下一步碳市場的擴容工作。《條例》明確碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業範圍，由國務院生態環境主管部門會同國務院發展改革等有關部門根據國家溫室氣體排放控制目標研究提出，報國務院批准後實施。目前全國碳市場還是以電力行業為主，而數據統計顯示，除了電力外，國內鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等重點行業也造成大量碳排放，生態環境部已連續多年對上述高排放行業開展數據核算、報送與核查工作，且相關的技術文件起草工作已經基本完成，這也意味著碳市場的首次擴容有可能在不遠的未來實現。

此外，《條例》還指出，國務院生態環境主管部門會同國務院有關部門，根據國家溫室氣體排放控制目標，綜合考慮制定年度碳排放配額總量和分配方案，並組織實施。碳排放配額實行免費分配，並根據國家有關要求逐步推行免費和有償相結合的分配方式。在經過兩年半的運行摸索之後，為激發碳市場的市場活力，更有效發揮碳市場碳減排作用，推動雙碳目標實現，有償碳配額的實施也值得期待。

（作者係國家部委研究員，本文發布於《紫荊》雜誌2024年5月號）