《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

朱國斌 | 香港城市大學法律學院教授

香港特區《維護國家安全條例》（以下簡稱《條例》）的通過標誌著特區從立法上履行了其維護國家安全的憲制責任，最終完成《基本法》第23條的本地立法，並建立香港特區維護國家安全的本地法律制度和執行機制。維護國家主權、安全和發展利益是特區政府長期的建設工程，立法是其基礎性的子工程。《條例》的通過象徵著香港本地維護國家安全法律制度的基本確立，其執行效果取決於有關方面是否能夠切實領會法律內涵、忠實執行法律、認真對待法律。同時，法律制度建設也應該是與時俱進的。

中央立法乃「依法治港」

題中應有之義

國家安全事務屬全國性事務，屬於中央事權。首先要從理論和制度源頭上理解特區國家安全治理過程中中央的責任和角色。從近處看，2014年4月15日，習近平總書記創造性提出總體國家安全觀，這是一個完整的科學理論體系，是有效應對新時代國家安全形勢重大變化所帶來的各種風險和挑戰的根本遵循與行動指南。總體國家安全觀核心要義可歸納為「一個總體」、「五大要素」、「五個統籌」；它既涵蓋傳統安全領域，也包括非傳統安全領域，突出的是「大安全」理念。2015年7月1日施行的《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》），是關於國家安全的根本法律，具有統率作用。其後，中央在《國家安全法》的基礎上，訂立、更新和完善了其他涉及各有關領域的法律，逐步形成中國的維護國家安全法律體系。

香港特區的國家安全事務，包括特區政權機關的安全，更是與特區有關的國家安全事務。從根本上講，特區國家安全其性質屬於總體國家安全之下的區域安全。從內容範圍上講，它輻射並關涉到國家安全之主要領域。從領導體制和權限歸屬來看，它在中央管轄之範圍內，屬於中央事權，即不屬於《基本法》之下特區自治範圍之事務，亦即本應包括在《基本法》第18條規定之全國性法律之立法涵蓋範圍之內。

然而，出於對「一國兩制」、「港人治港」、高度自治方針政策的高度尊重，《基本法》第23條授權香港特區自行就7項維護國家安全的禁止性內容立法。在此借用王振民教授之觀察以說明:「中央有權在國家安全領域實行『一國一制』，但沒有這樣做，而是照顧到香港的歷史和現實，破天荒也實行『一國兩制』」。但是，授權立法並不表示中央放棄或喪失了就特區國家安全事務立法的權力。

出於對香港長期存在的國家安全隱患、香港缺乏根本性的國家安全法律以及香港原有的與國家安全相關法律的乏力等因素的考慮，特別是在2019-2020年期間香港出現國家安全危機和國家安全利益受到直接嚴重威脅的情況下，全國人大於2020年5月果斷出台相關決定，並授權全國人大常委會為特區直接訂立《香港國安法》。

而在《香港國安法》列入《基本法》附件三在香港特區實施之後，特別是在香港選舉制度得到完善之後，香港特區立法會亦在2024年通過訂立《條例》，在特區從本地立法層面落實《基本法》第23條的憲制責任，並豐富了特區國家安全法律內容。

在《憲法》、《基本法》之下，中央以「決定+立法」途徑主導特區立法進程，有效編織國家安全法網，促使香港社會重建秩序，同時在香港創造有利條件和土壤，令《基本法》第23條「自行立法」能夠順利完成。

中央主導國家安全立法具有充分的必要性和正當性。在2019年黑暴肆虐期間，香港的行政、立法和司法系統受到嚴重衝擊，政府部門無法正常有效運作。香港警察部隊無法有效阻止黑暴任意橫行；司法人員受到「起底」、恐嚇，無法正常審理案件；立法機關因受反中亂港勢力的操縱而無法以立法方式制止社會暴行，甚至遭到物理性打砸破壞。當時情況已失控，特區政府無法在特區層面解決香港存在的國家安全威脅。

中央政府一直遵循「依法治港」之承諾，中央直接出手整治特區國家安全也是在法治的原則和框架下完成的。《香港國安法》由全國人大決定授權全國人大常委會立法方式訂立。根據《憲法》第31條和第62條第14款，全國人大有權決定特別行政區的設立及以法律方式規定特別行政區的制度。而根據《憲法》第67條22款，全國人大常委會有權行使全國人大授予的其他職權。

在正式訂立《香港國安法》前，全國人大作為最高權力機關，已經就香港存在的國家安全問題作出了前置性的處理和決定，而通過全國人大的「5.28決定」的授權，全國人大常委會正式訂立《香港國安法》，是完全符合立法程序和法治原則的。

中央立法既是行使其之於特區的、就非高度自治領域事務立法的立法權威，更是落實中央之於特區的「全面管治權」之體現。雖然《基本法》第23條授權香港特區自行就7項危害國家安全罪行立法，但中央仍然保留了就香港特區國家安全事務立法的終極權力。當香港特區政府在特區層面無法為就香港存在的國家安全罪行、風險和漏洞立法時，中央直接為特區立法，訂立法律原則，是「依法治港」題中應有之義。

香港特區本地立法

完善維護國家安全法律之法網

今年3月，香港特區政府終於能夠完成其維護國家安全的憲制義務，一方面讓《基本法》第23條落地，另一方面因應時勢，豐富國家安全法律之內涵。因應《基本法》第23條指明香港特區需要就7項國家安全罪行立法，特區立法會廢除了原有刑法中不合時宜和不符合中國已經恢復對香港行使主權的部分內容，修改和更新了部分香港原有的涉及國家安全法律，以及新增了若干國家安全法律的內容，健全香港維護國家安全的法律和制度。

在此特別指出，特區政府因應形勢發展，在這次《基本法》第23條立法背景下，豐富完善了國家安全法律內容。作為落實《基本法》第23條的本地法律，《維護國家安全條例》除了完善香港維護國家安全的刑事法律規定外，還新增及修訂了與維護國家安全相關的執法權力及訴訟程序，以及完善了維護國家安全機制及相關保障。《條例》對於香港維護國家安全內容的新增和修改，能夠使得香港維護國家安全法律從國家安全刑法的核心出發，逐步擴展成一套既包含《憲法》原則又包括實體法和程序法（特別參見第7部）的完整法律體系。該體系能夠適合「一國兩制」下香港的特殊情況，還能貫通特區法律制度和中央法律制度，以更系統和更完備的方式保障香港特區的國家安全。而今，特區國家安全法律體系由《憲法》、《基本法》、全國性法律、本地法律以及案例法共同構成。

完善特區法律體系

必須是「正在進行時」

儘管《條例》第9部「相關修訂」修訂了28部現行法律，特區政府和立法機關應該繼續跟進實踐情況，根據需要隨時修訂增補相關條文內容。以《香港國安法》過去3年多的實踐經驗來說，該法能夠成功防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動，使一些曾經在香港進行國家安全犯罪，或造成國家安全風險的犯罪分子收押或入獄，使他們從社會上隔絕，令他們得到應有的懲罰，亦防止他們繼續對國家安全構成威脅。然而，《香港國安法》的實踐經驗同時亦顯示出部分問題。例如，它無法有效防止危害國家安全分子「棄保潛逃」，在海外繼續進行危害國家安全的行為。《條例》有待時間檢驗，可能也會出現類似問題。這從側面反映出香港的國家安全法律和制度有繼續完善的必要。

從其他國家經驗來看，不同的國家和地區都會因為它們的歷史、文化、憲制背景、法律傳統、外交關係等而面對不同的國家安全風險。雖然隨著《香港國安法》和《條例》的訂立和執行，香港的國家安全風險（至少從表面來看）明顯降低，但這並不表示香港的國家安全風險不會隨著國內和國際形勢變遷而變化，故有必要持續檢視香港的國家安全法律和制度，以保證它們能夠有效應對將來香港可能存在的其他仍未預見或預見不足的國家安全風險。

香港作為位於中國的國際金融中心之一，優勢在於高度的對外開放性、高水平的金融和普通法制度，以及全面的社會流動性（包括人員流動、信息流動、資金流動和貨物流動）。因此，將來香港在完善國家安全法律和制度時，不能閉門造車，應該參考其他國家，特別是使用普通法的美國、英國、新加坡等國家的經驗，使香港的國家安全法律和制度也能夠對焦國際做法，這樣做客觀上也有助於香港在國際間有理有據地展開解說工作。

特區法院應當準確理解

並嚴格實施國家安全法律

在普通法之下，法院可以透過案件落實、豐富、完善乃至校正、變通成文法律。雖然《香港國安法》作為全國性法律，香港法院無法對其進行補救性解釋，但法院能否準確理解並有效落實《香港國安法》的立法原意和條文文意，將對特區能否落實維護國家安全的法律和制度有著舉足輕重的意義，故其角色十分重要。

在執行《條例》過程中，由於該《條例》是一項香港本地法律，香港法院有必要在顧及該《條例》的維護國家安全原則下，同時顧及尊重和保障人權，依法保護根據《基本法》、《公民權利和政治權利國際公約》等適用於香港特區的權利和自由。

一方面，應當密切關注現實案例和司法實踐，保證理解執行不出偏差，並於法院出現理解偏差時，及時運用《憲法》、《基本法》和《香港國安法》的問題解決機制（立法的或法律解釋的）及時予以指明或校正；另一方面，法院如果能夠在《憲法》、《基本法》和《香港國安法》宏觀原則之下透過法庭判決（案例法）豐富完善相關法律內容，則應樂觀其成。

隨著《條例》的頒布，香港特區維護國家安全立法暫時告一段落，法律體系業已基本建立健全。目前有待我們關注的是司法和其他層面（如研究、宣傳、教育）實踐法律的經驗。為此，作為研究者應該系統地研究國家安全法律成文法和案例法，從總體國家安全觀即「大安全觀」之視角研究法律，跳出區域局限探討法律，提出建設性的觀察意見和學術觀點，使得法律制度臻於完善。

本文發表於《紫荊論壇》2024年5-6月號