《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

陳嫣嫣 | 深圳市城市規劃設計研究院博士 

李廣廈 | 香港中文大學博士

近年來，香港與深圳走向深度融合，這離不開兩地基於「一國兩制」原則的合作核心理念，其賦予了兩地在全球化時代中獨特的靈活性和包容性。但也需看到，兩地當前仍存在跨境流通機制落後、設施老化等跨境治理現實困境。對此，作者提出通過柔性規劃、尋找合作點、加強對話互信等途徑，靈活解決港深跨境治理難題，釋放兩地合作潛力。

「一國兩制」

是港深兩地融合理念的核心

習近平主席在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話中指出: 「必須全面準確貫徹『一國兩制』基本方針，促進內地與香港、澳門融合發展、相互促進」。「一國」為香港提供與內地融合的前提，「兩制」保持了香港原有的最大特色——中西合璧的資本主義制度，這為香港融入內地巨量的經濟規模，依託「一帶一路」之勢開拓國際市場空間提供了堅實的基礎。港深兩地的融合不僅是區域發展的必然趨勢，更是國家戰略布局中的關鍵一環。自上世紀80年代以來，港深關係的發展軌跡隨著單一口岸的開通到跨海大橋的飛架，兩地間的聯繫與交流日益緊密。然而，在後疫情時代的大背景下，面對國內外經濟形勢的不確定性，港深合作亟需新的起點與動力。在此背景下，香港與深圳的合作不應再局限於傳統的城市間競爭，而應著眼於更高層次的區域融合。

在「一國兩制」框架下，港深融合不僅彰顯了兩地深厚的經濟和文化聯繫，也體現了政治制度和經濟發展模式上的顯著差異。這些差異雖構成了融合的挑戰，也提供了區域一體化在複雜政治經濟環境下共贏發展的機遇。「一國兩制」不僅是港深融合的制度基礎，更是兩地融合理念的核心。這一政策安排允許兩地在保持各自特色的同時，共享發展機遇，實現資源共用和優勢互補。港深融合要求兩地在理念、政策和實踐三個層次上深化「一國兩制」的落實機制，以應對合作中的挑戰，並探索如何在差異中尋求共贏。深圳的創新動力與香港的國際化優勢相結合，共同推動了高科技、高效能、高品質的產業發展。例如，深圳在生物技術、資訊技術等領域的突破，與香港在金融服務、法律諮詢等方面的專業能力相輔相成，形成了具有全球競爭力的產業集群。這種跨界融合不僅促進了區域經濟的轉型升級，也為新質生產力的成長提供了強有力的支撐，使港深區域逐漸成為創新與發展的新高地、新質生產力的搖籃。

港深走向深度融合的趨勢日益增強

過去二十年間，儘管港深合作取得了一定成果，如實現港深創新圈的構想，但整體進展仍有待加強。河套地區開發的延宕便是一個明證。2021年北部都會區發展規劃的公布，為港深合作注入了新的活力。港深雙城的深度融合將激發更多就業機會與經濟活力，提升社會流動性，促進經濟繁榮。港深邊界的重構正在逐步展開，這不僅體現在兩地居民日常生活中的頻繁交流，更在於他們對於休閒娛樂活動的同城化趨勢。尤其是在恢復全面通關之後，不少香港人選擇了北上消費的新模式，深圳提供了多樣化的消費選擇，使得港人願意跨過邊界，享受更為豐富和經濟實惠的生活方式。據香港入境處數字顯示，僅2023年聖誕節當日，就有約31.8萬人次香港居民經陸路前往內地。2023年全年有5,334萬人次香港居民「北上」，而「南下」的訪港內地旅客則有2,654萬人次。隨著兩地居民往來日益頻繁，這也要求兩地政府在跨界空間治理上做出相應的部署以應對日益增多的人員與經濟要素流動，在交通規劃、通關便利化、市場監管、文化交流等方面加強合作。此外，還需考慮到食品安全、公共衞生、環境保護等跨界問題，確保兩地居民的福祉和區域的可持續發展。

港深跨境治理仍存在一些現實困境

由於制度、教育和文化的差異，港深兩地人員交往在一段時期仍會產生隔閡乃至矛盾。如何破除隔閡、化解矛盾並使兩地人員更好交流融合，需要港深兩地政府合作應對。另外，目前的經貿服務、創業服務、投融資、金融監管等在經濟口徑和跨境管理等方面仍不夠靈活，已有的兩地人流物流運輸基礎設施已呈現不同程度老化，其容量也不足以支撐未來融合帶來的新增經濟要素流動。港深兩地政府已經著力於在政府層面加強聯繫，針對不同的跨境項目或者事務成立對接專班。雖然這一合作機制能非常有效地針對具體事項開展工作，但是在實際對接工作中，合作專班工作機制仍存在一些操作上的問題。例如，在日常會議中雙方交接人員職位等級及人員規模常常不對等，深圳一個專職部門團隊可能要對接香港跨部門多個團隊的負責專員，這無形間產生了巨大的溝通成本。

這些合作的困境實際上是由於兩地政府體制上的差異而導致的行政理念上的不同。從體制框架上看，香港基於英美法系，行政、立法和司法三個部門相對獨立，互相配合。在施政理念上，香港特區政府一直沿襲「積極不干預」的治理哲學和「小政府大社會」的行政理念，注重政府行政合規性。相對而言，在體制上，深圳市政府是一個決策快速和執行有力的整體性政府。在行政理念上，深圳市政府注重政府引導，發揮市場在資源配置中的決定性作用，大力推行改革開放。尤其經過「強區放權」的制度改革後，深圳區一級政府被賦予足夠的許可權和資源，有力地統籌區內部門和機構，大大提高了執行的效率。總而言之，香港特區政府重行政謹慎，香港公務員注重按章辦事；深圳市政府重改革突破，深圳公務員注重執行效率，因此雙方人員在日常溝通上難免存在一定差異。

以「柔性規劃」

靈活解決港深跨境治理難題

現有的困境是歷史積累下來的框架過多，在真正面向治理實施時卻束手無策，須通過一些關鍵的行動以實現規劃目標。跨邊界區域的重構是一個動態、持續演進的過程，其複雜性、模糊性和處理的靈活性要求治理主體採取非正式、多主體參與的規劃方法，即「柔性規劃」。柔性規劃為港深跨境治理提供了一個靈活的框架方法。作為傳統規劃的補充，這種規劃方法注重問題解決後的願景描述和模擬，可以影響正式規劃，成為指向中長期發展目標的行動指南和框架。例如，歐盟跨境空間規劃（CBSP）中，超過30個不同類型機構的「柔性」參與，展示了合作方式的多樣性，如會議、框架協議、項目聯盟等。同樣的，舊金山灣區通過跨界服務區的實踐，如「舊金山灣區捷運」項目和灣區空氣質量管理區，展示了如何在跨界地帶整合資源和服務，促進區域一體化。這些成功案例為港深兩地在柔性規劃框架下的政策協調和項目實施提供了具體的參考，使得兩地政府能夠在尊重各自法律體系和行政管理體制的基礎上，實現更高水準的區域一體化和協同發展。

為實現有效的跨邊界治理，港深政府可以在柔性規劃的指導下，借鑒舊金山灣區的經驗，探索建立跨境服務區，如聯合交通網絡和科技創新區，以促進資源共用與環境協調，加速經濟一體化進程。此外，兩地政府可以借鑒歐盟經驗，制定工作方法和流程，建立評估機制，確保合作項目滿足最小化公共成本的要求，並得到有效管理。通過定量評估和回饋修正，形成治理閉環，持續優化合作項目。面對人口和經濟發展的需求，港深兩地政府需要制定長期的基礎設施規劃，並採用可持續和環保的開發方法，結合綠色技術和創新解決方案。探索使用智慧電網、自動駕駛車輛和5G網路，建立監測和評估系統，跟蹤基礎設施發展項目的進展和影響，並根據需要進行調整，以提高基礎設施系統的效率和效益，實現區域一體化的長期目標。這種策略不僅促進了資源共用與環境協調，還加速了經濟一體化進程，強化了區域間的要素交互，構建了緊密的行動者網路。同時，柔性規劃巧妙規避了傳統治理尺度重構的成本與風險，允許兩地在保持各自特色的同時，通過靈活的尺度重整，實現空間資源的優化配置和要素流動的順暢，構建了一個柔性和動態的「去邊界」空間結構，促進了兩地在經濟、社會和文化層面的深度融合。

儘管港深兩地在經濟上的差異逐漸縮小，但兩地居民在價值觀念和社會文化上的差異仍需關注。為此，港深兩地政府還可以考慮設立非政府或半官方機構之間的合作平台，旨在爭取民心並將其作為「第二管道」以完善政府間的「第一管道」。一方面，兩地政府可以設立多元化的溝通平台、諮詢平台和民意表達平台，增強民眾對政府和政策的認同感。另一方面，鼓勵發展文化交流中心、青年創業基地和社區合作組織等機構，作為政府與民眾之間的橋樑，增強政策的透明度和公眾的參與度。總之，為了達成共識和步調協調，政府需要從民心出發，深化兩地居民之間的相互理解和認同。

需找到雙方合作點釋放共贏潛力

跨境地區的融合是一個全面又複雜的過程。經濟、政治和文化上完全融合的邊境地區只是一種理想的情況。事實上，邊境地區內部仍不時發生競爭與衝突。博弈論可以作為分析工具，幫助理解兩地如何在尊重彼此差異的基礎上尋求合作，實現互利共贏。博弈論的核心是「納什均衡」，即在一個非合作博弈中，每個參與者都選擇了在給定其他參與者策略的情況下最優策略的狀態。以港深融合為例，兩地政府可以被視為博弈的參與者，各自追求的是本地居民福利和經濟發展的最大化，需要通過溝通和協商，找到雙方都能接受的合作點。香港和深圳就像是兩位老朋友，在一張桌上玩著合作與競爭的遊戲。在這個遊戲中，雙方都想贏得最多的分數，但他們也知道，只有互相幫助，才能讓遊戲變得更有趣，分數也才能加得更快，只有當雙方都從中獲益，這個遊戲才能持續下去，他們也才能繼續享受合作的樂趣。兩位朋友一邊玩著遊戲，一邊互相出謀劃策，共同完善遊戲規則，讓這個遊戲變得越來越精彩。通過這樣的合作，港深不僅能夠共同應對全球化帶來的挑戰，還能在區域發展中形成互補優勢，共同提升競爭力。而這一切都建立在雙方的信任和對共同目標的追求之上。就像是兩位老朋友，通過不斷的交流和合作，讓彼此的關係更加緊密，共同邁向更加繁榮的未來。

港深融合涉及到資源共用、政策協調、市場開放等多個方面。例如，兩地可以在交通基礎設施建設、跨境金融服務、科技創新合作等領域展開合作，共同打造一個更加便捷的通關環境，促進人才和資本的流動。通過這樣的合作，兩地不僅能夠共同應對全球化帶來的挑戰，還能夠在區域發展中形成互補優勢，共同提升競爭力。在這個過程中，兩地政府需要避免陷入「囚徒困境」，即每個參與者雖然合作會帶來更大的共同利益，但出於對對方不合作的擔憂而選擇不合作，最終導致雙方都無法獲得最佳結果。因此，建立信任和透明度是至關重要的。兩地政府可以通過定期的會議、資訊共用、共同規劃等方式增強互信，確保合作的持續性和穩定性。港深融合的最終目標是通過制度互相學習和實踐，提高兩地在區域治理中的適應性和創新能力。這種合作模式不僅有助於提升兩地的整體競爭力，更成為新質生產力的搖籃。兩地在科技創新、金融科技等領域的深度合作，為區域經濟轉型提供了動力，展現了「一國兩制」下跨境合作的巨大潛力。

結語

經過多年合作與發展，港深兩地已經具有良好的融合基礎。值得注意的是，這裡說的融合，並不是兩地政府互相妥協或者某方政府妥協，從兩地變成一地，更不是從「兩制」變成「一制」。深圳與香港之間仍然存在一條看得見和一條看不見的邊界，這兩條邊界會隨著國內外情形變化發揮不同的作用。但可以肯定的是，邊界的存在為兩地帶來了制度上的「勢差」，從而形成了要素流動的原動力。在此過程中，「一國兩制」的原則是港深合作的核心理念，它賦予兩地在全球化時代中獨特的靈活性和包容性。香港依託這一原則，搭乘祖國發展的快車，同時保持其國際金融中心地位。港深合作的成功，如金融市場互聯互通，體現了中央對香港的支持，也彰顯了「一國兩制」在促進區域發展中的關鍵作用。兩地需在理念上深化對這一制度的理解，並將其轉化為促進合作的政策溝通與協調的橋樑，以及指導實踐策略的行動框架。柔性規劃作為串聯「理念—政策—實踐實施」框架的關鍵組成部分，強調跨邊界區域的重構是一個動態、持續演進的過程，其複雜性、模糊性和處理的靈活性要求治理主體採取非正式、多主體參與的規劃方法。在全球化時代，「一國兩制」的靈活性和包容性為港深合作提供了廣闊的發展空間，確保了兩地在面對複雜政治經濟環境時的競爭力和影響力，共同邁向更加繁榮的未來。

港深火熱的融合態勢並非解決香港或者深圳自身問題的靈丹妙藥，香港的問題仍需在香港處理，深圳的問題也有另外的解決路徑。不過，香港無疑是深圳最大的競爭力來源，而深圳也為香港帶來更多選擇與機遇。就未來港深兩地發展願景而言，最樸實的表達便是：在中國，港深是生活水準、營商自由和效率水平最為相近的兩個城市，並且同具國際化氛圍，未來融合可期。

本文發表於《紫荊論壇》2024年5-6月號