文｜林緻茵
——若把問題簡化成收回西九，或以KPI大大限制西九財務，而沒有其他政策配合，則既無助推動其持續發展，亦浪費了香港最重要的文化基建。

自文化體育及旅遊局成立後，文化、體育和旅遊成了一體化策略。在過去的專欄中，筆者有不少體育和旅遊的相關評論，這次就集中討論西九文化區的前景。目前西九正面對財赤：據西九管理局2022/23年度年報，未計折舊、攤銷及融資成本前的基本營運赤字為7.18億元，預計現金儲備至明年6月會耗盡。西九管理局已向政府提出財政方案，行政長官李家超表示很快會有定案，但重申管理局是自負盈虧的機構，並指無論最終有何決定，文化區為未來發展訂立KPI（關鍵績效指標）將十分重要。

作為香港最大的文化基建，西九前途涉及重大公眾利益，亦直接影響香港作為國家中外文化交流中心的角色。若西九財政陷入斷裂，將是最壞結果。現時以公營機構模式管理西九，目的是提高其管理彈性與內容創新能力。假如政府收回西九，能否達到相近效果？如繼續以現有模式管理，政府為文化區未來發展訂立KPI，又是否確保其可持續發展能力的最好方法？若要訂，應如何訂？

收回西九 非最佳方案

就西九財政問題，社會各界正探討不同方案：一是由政府收回西九管理權；二是維持現有管理模式，但同時須有一套可持續的財務方案，避免西九成為公共財政負擔。

要分析第一個方案的可行性，我們需回到最根本的問題：既然康文署的職責就是管理博物館和表演場地，為何當初仍要成立西九管理局？康文署的發展理念跟西九並不相同，前者以推動普及文化藝術為目標，主要服務對象是本地居民；後者的目標群體更廣闊，涵蓋國際藝術社群。要開展國際文化藝術交流的條件，就是要貼近最前沿的藝術文化趨勢，而公營機構在人事、財務和管理上的彈性，能夠令它比政府部門更迅速回應藝術市場變化；其靈活的用人機制，對於具備國際經驗和人脈的藝術行政人才而言，也具有較高吸引力。由康文署接管西九，與成立西九管理局的原意有所牴觸。

商業項目建成後 問題就迎刃而解？

若第二個方案，即維持現行管理模式是較佳的出路，那麼西九正面對的財赤，到底是出於規劃問題，還是營運問題？政府在協助解決西九的財政問題上，應該擔當怎樣的角色？

從公共行政角度而言，公營機構的特點在於它既以滿足公共利益和需求為目的，同時在財務上獨立於政府。西九提供的設施和服務，屬非牟利性質；而為了讓西九自負盈虧，當初西九的規劃是透過酒店等商業項目，支持文化藝術設施的營運。惟過去10多年間，先建成的卻是非牟利項目。那麼，在商業項目建成之後，西九是否就能夠達到自負盈虧？如答案是“可以”，在商業項目建成之前，短期內再游說政府以不同形式支持，就是一個爭取時間（buy time），避免西九陷入財政斷裂的可行方法。

KPI如何適用於公營文化機構

相反，若問題癥結是營運的可持續性（即商業項目建成後，西九也不一定能夠走向自負盈虧），那麼為西九未來發展訂立長遠可行的KPI，也是無可厚非。惟KPI只是一種工具，工具的設定視乎機構的目標與策略。為西九訂的KPI，應該符合幾個原則：（1）與西九的長遠財務規劃方案掛鈎，確保西九能夠在一定時間內達至自負盈虧；（2）由政府與西九共同制訂，確保KPI符合西九的營運模式；（3）充分考慮公營文化機構的特質，KPI不應單從財務角度出發。

KPI源於商業管理，但公營文化機構卻有別於商業機構。當一個商業機構面對收支不平衡，縮短營業時間和日數等，有助壓縮開支；公營文化機構卻需透過舉辦恒常活動，方能創造贊助、門票、周邊消費等收益與文化影響力。假如KPI對西九的資源運用施加太多限制，就可能失卻了以公營機構模式管理西九的意義，西九亦會為迎合KPI的要求而大幅節流。文化設施本身一定虧本，最容易的方法，其實大可把博物館關掉數天，減少開支，從數字上滿足財務要求，但這就有違文化機構的發展原則。

為西九而訂的KPI，亦應有別於政府部門。以康文署的管制人員報告為例，在“文物及博物館”一項裡，署方是以博物館入場人數、展覽數量等為績效指標。部門設“績效指標”（performance indicators），是為了確保部門的營運能夠符合成本效益，並達到特定政策目標。它有別於政府為推動更宏觀的政策或發展目標而訂的“關鍵績效指標”（key performance indicators）。推動香港成為中外文化藝術交流中心，是政府的重要發展目標之一。為西九訂的KPI，應反映西九在推動國際文化交流上的角色，例如舉辦中外文化交流活動的最低數量、成功吸引的國際訪客數量等。這些指標既有助於西九發展，同時可確保資源投放在政府的發展目標上。

要更宏觀地看西九發展

各地不少文化區都會公開其“影響報告”（impact report）。當局可參考這些報告，讓西九的發展指標更能夠與國際接軌。這些報告反映了兩點：第一，國際級文化區不會只有財政上的發展指標；第二，他們不會只重視可見的、可以量度的指標。以旨在活化2012年倫敦奧運主場館一帶的倫敦東岸文化區East Bank為例，文化區的可及性（accessibility）、居民的認同程度、研究產出、籌款能力等，都是報告提及的重要產出。KPI的好處是把成果量化，但這也正是它的不足——不能量度的成果，不代表不重要，尤其在文化藝術領域中，觀眾鑒賞能力、各種實驗性的作品的開發等，均難以被量化。

至於怎樣的發展策略才具可持續性，筆者曾參與西九的國際文化高峰論壇，聽取各地文化區的營運經驗。上述的East Bank佔地較大，由不同功能的建築與場地（如倫敦時尚學院、倫敦藝術大學、奧林匹克公園等）集結起來，形成完整的藝文生態系統；澳洲墨爾本藝術區總監表示，文化區需要融入城市結構，才能夠使本來對文化不感興趣的人認同文化區的意義。

這些經驗帶出了幾點：除有待建成的商業項目，西九還需要哪些功能，方能創造更完整的生態系統？這個生態系統是否需透過與西九的地區行政，以及其他文化政策互相配合，才能形成？這些問題涉及西九的策略定位。若把問題簡化成收回西九，或以KPI大大限制西九財務，而沒有其他政策配合，則既無助推動其持續發展，亦浪費了香港最重要的文化基建。

（作者係香港政策研究所前高級研究員、公共政策顧問，文章觀點僅代表作者本人）

來源：《明報》新聞網