文｜洪雯

推行房屋政策的目標，不應僅僅是提供房屋、安置市民，從長遠來看更應提供台階和動力，以推動社會持續、向上的階層流動。否則，今日盲目完成“上樓”KPI的解決方案，可能會成為明日“上流”的障礙。因此，調整房屋政策，推動階層“上流”，刻不容緩。

應增加資助出售房屋的供應

今年3月，我在立法會提出口頭質詢《增加資助出售房屋的供應》，要求政府考慮將公營房屋中公屋和資助出售房屋的供應比例，從目前的70：30調整至50：50，以增加公屋與私樓之間的房屋台階的供應，協助市民向上流動。

這條質詢，是為超過三成的市民和超過一半的青年人而問。這部分人屬於夾心階層，即所謂的“窮中產”，既無資格輪候公屋，亦買不起私人住宅。資助出售房屋或其他類型的夾心階層住屋，是連結公屋及私人住宅的房屋階梯，是符合這部分人士實際的選擇。但現實是，政府從2002年開始停建資助出售房屋，歷時超過十年，直至2014年末才恢復推出，其後的供應量亦極少。過去20年，居屋供應總量只有約4萬套，而同期公屋的供應超過了27萬套——如此的供應結構，深刻影響了市民對房屋的需求結構。

現有房屋政策創造了對公屋的需求

人會追隨資源走，這是人性使然；由於社會資源嚴重向公屋傾斜，資助出售房屋和夾心階層住屋的供應量嚴重不足，公屋與私樓之間的房屋台階幾乎斷裂。過去10年，居屋銷售平均每年約50倍超額認購。大量“窮中產”的住屋選擇嚴重受壓，生活境遇往往還不如居於公屋中的基層。

故此，不少青壯年人士刻意控制收入、甚至放棄工作來輪候公屋，致使公屋輪候冊不斷膨脹。2023年，公屋輪候冊上的申請宗數高達24.5萬個，是20年前的2.5倍；當中，超過 40%（9.8萬個）屬“非長者一人”（即60歲以下未婚人士）申請，平均年齡 36 歲，年齡中位數是32歲，四成人擁有專上、大專或以上學歷。最新一年“非長者一人”申請，平均年齡33歲，年齡中位數居然是26歲。而在輪候公屋的“一般家庭”（即已婚家庭）中，亦有44%是44歲或以下。在今日的勞動力市場，我相信不少人刻意壓低了收入，以符合輪候公屋的資格。

可見，公屋輪候時間長，不是供應不足，是需求過度；目前的房屋政策，其實是創造了對公屋的需求，扭曲了市民的事業發展選擇，導致香港勞動人口參與率越來越低，基層數量不斷膨脹。

房屋局在回應質詢時指出，“一般家庭”申請宗數近年正在下降，並非如我所說的一直在膨脹。現實是，越來越多香港人不結婚！尤其是既無資格輪候公屋、亦買不起私樓的夾心階層，“兩頭不到岸”，不結婚不生仔成為不少人逼不得已的選擇——公屋“非長者一人”申請以及輪候總宗數的快速膨脹，就說明問題。

儘管如此，不少人心底還是渴望“上流”的。上述調查同時顯示，在這批“非長者一人”申請者中，約 42%表示有興趣以綠表資格證明書購買資助出售房屋；在30歲以下申請者中，有關比率更高達54%——顯然，對他們而言，公屋是購買資助出售房屋的捷徑，因為以綠表身份去抽居屋，不但不需收入和資產審查，抽中的幾率也比以白表身份人士高很多。所以，自我控制收入來輪候公屋，對這批人而言反而是最佳選擇。

與此同時，在輪候公屋的青壯年人士中，亦有相當部分失去了置業希望。同一份調查顯示，39%的“非長者一人”申請者認為，“居於公屋與其他類別房屋並無分別”，折射出房屋階梯在部分市民眼中，已漸見模糊。

顯然，房屋政策讓公屋成了不少青壯年人士的最佳選擇，公屋需求持續上升，輪候時間一直難以縮短。結果，政府只能繼續投入大量資源興建公屋，陷入惡性循環。可以想象，當公屋輪候時間縮減到3年，而公屋之上缺乏房屋階梯的話，必然會吸引更多人來輪候公屋！

公屋居民“上流”的意願被忽視

房屋局在回應時亦指出，由於公屋持續供不應求，輪候時間仍然長，所以未來一段時間還要集中力量增建公屋。但事實上，要縮短公屋輪候時間，不能只靠新增公屋供應，更要靠促進現有公屋流轉，推動公屋居民往上流動，從而騰出公屋給真正需要的人士。

房委會近期發布《2023 年公營房屋住戶綜合統計調查的主要結果》，23%公屋戶（按比例推算，約 19.5萬戶）有意購買新居屋單位，創下歷史新高，顯示出公屋居民向上流動的渴望。但現實是，過去十年，我們平均每年收回的公屋單位，僅佔公屋總量的1%——亦即99%的公屋不能流轉；這1%，大部分因居民去世、違反房屋條例等原因而被動收回，只有約0.4%因公屋居民成功購置資助出售房屋而主動交回。

其實，若這些有上流意願的公屋住戶均能如願置業，將能騰出 19.5萬套公屋，數目已超出未來5年的公屋新增供應總量，也大大超出目前公屋輪候冊上“一般家庭申請者”的總數。既推動大批公屋住戶向上流動，同時惠及公屋輪候人士，公共資源豈不更用得其所？但時至今日，我們仍選擇忽視公屋居民渴望走出公屋的現實，公屋因而成為陷阱——絕大部分人住進去，便走不出來。

自去年起，房委會收緊公屋富戶政策及採用扣分制，加強打擊濫用公屋的行為。有關政策已見成效，預計今年將會收回公屋達1.9萬套，是過去十年年均收回量的兩倍，有利於加快公屋流轉。

但是，公屋富戶為何不願主動離開公屋？究其實，是“離開公屋後去哪兒”的問題。人往高處走，若公屋之上有數量充足且條件優於公屋的選擇，何須用打擊措施來推動？但因社會資源嚴重向公屋傾斜，優於公屋的房屋台階嚴重缺乏，市民根本沒有踏出公屋的誘因。

建公屋幫不了超過一半的劏房戶

劏房問題是香港之痛。絕大部分人在參觀劏房感嘆“不人道”時，總會敦促政府，應大力儘快增加公屋供應，讓劏房居民儘快上樓，令香港“告別劏房”。

現實是，公屋解決不了劏房問題，因為劏房居民中只有不到一半（約48%）正在輪候公屋。統計處去年的《劏房報告》亦顯示，劏房戶現時最大的群體為月入兩萬及以上的市民，佔34.2%。這批市民屬夾心階層，既無資格輪候公屋，亦買不起私樓，住屋選擇實在太少，所以他們只能困守劏房。他們若要走上置業道路，存首期、一次又一次參與抽居屋直到抽中、還貸，這個過程不知要用多少年？但若“躺平”輪候公屋，期間可以申請入住過渡性房屋，輪候3年時可申請公屋輪候津貼，5-6年後可成功上樓；上樓後若想置業，可用綠表申請綠置居或居屋，無需資產審查，且抽中幾率遠比非公屋居民高，這難道不是“最佳選擇”？我們將資源大量傾斜於公屋，“倒逼”部分市民躺平，卻完全忽略了同樣住在劏房、不願躺平等公屋的夾心階層的住屋需求。

亦有部分夾心階層人士努力踮起腳尖，踏入了私樓市場，但不少人只能選擇二三百呎細單位，甚至更小的“納米盤”——這就是居屋停建以來，細單位和“納米盤”盛行的原因。樓市火熱時期，細單位和“納米盤”的漲幅比正常樓盤更甚；而樓市下行，這類樓盤率先應聲下跌，部分更淪為負資產，夾心階層尤其受傷。

除了夾心階層，無資格輪候公屋的劏房戶亦包括不少無香港身份證的人士，包括雙非家庭、等候單程證的雙程證人士，甚至正在申請難民身份的外國居民等等。他們往往居住於條件最為惡劣的劏房，但若分配公屋讓他們“告別劏房”，必然會吸引更多此類人士來港，這並非我們的人口政策所樂見。

應儘快調整資源分配搭建房屋台階

基於上述分析，我在今年3月的口頭質詢中，要求政府考慮調整公屋和資助出售房屋的供應比例，以增加公屋與私樓之間的房屋台階供應，協助市民向上流動。

其實，假若政府今日就宣布增建房屋台階，且已有現成土地，也要等5-7年（即一個建築周期）之後，才會有新增供應出現。但局方當時回應我稱，要到下一個5年期（2029-2034年）才會考慮調整政策——也就是說，要在至少10-12年後，我們才會見到夾心階層住屋比例的增加。這讓那些努力工作、不願躺平等公屋的夾心階層，包括大量青年人情何以堪？

不過，政府的立場近期似乎有所鬆動。最近政府宣布考慮在北部都會區調整房屋建設結構，將公屋與資助出售房屋的70:30，調整為50:50。北部都會區未來期望成為創科發展的熱土，吸引大量創科產業和新型工業來此集聚，並做到區內職住平衡。顯然，以公屋為核心的住屋結構根本無法與這一願景匹配，做出調整是必然的選擇。

我認為，這一調整應儘快擴展到全港。因建築周期長達5-7年，所以規劃工作必須現在就啟動，才可能在5-7年後見到成效。比如，立法會近日為港島市區公屋用地的造地工程撥款。這些優質用地很適合抽出來，規劃成綠置居及居屋，因為有關項目要在2034年後才落成，根本不影響政府未來10年的公屋供應。市區單位交通方便、買少見少，對有意置業的公屋戶肯定具吸引力，無疑應及早規劃，為有能力上流的公屋居民預留一批高質量的置業選項。尤其綠置居是專為公屋居民而設，每建設一套綠置居，就會騰出一套公屋，完全不影響公屋供應總量。近日，位於長沙灣的綠置居“麗玥苑”錄得 23 倍超額認購，大單位反響尤其熱烈，顯示只要項目地點方便、單位夠大，將能吸引不少公屋戶踏出公屋、向上流動。

此外，目前列入計劃的公屋重建項目，也適合抽出部分位置較好的用地（如彩虹村）興建綠置居或居屋，提供優於公屋的房屋台階，為有條件的公屋居民和其他夾心階層提供住屋選擇，推動社會整體向上流動。

房屋政策應以“上流”為目標

有遠見的房屋政策，不應僅僅是提供房屋、安置市民“上樓”，更應是提供向上的房屋台階和動力，推動社會持續、向上的階層流動。可惜，香港目前受困於“不惜代價增建公屋，以儘快降低公屋輪候時間”這個短視的思路，整體房屋策略以“上樓”為目標，卻忽略了“上流”的需求——也許，這是因為政府在“上樓”方面有KPI，對於“上流”卻沒有考核目標，所以房屋政策只管快速“上樓”、不顧能否“上流”。

顯然，公屋並非越多越好。一方面，公屋是給基層的福利，是納稅人沉重的財政負擔；另一方面，輪候及入住的市民為滿足“基層”的定義，其收入會長期（主動或被動地）受限——香港勞動人口參與率嚴重低於周邊經濟體，且還在逐年下跌，我們的房屋政策客觀上鼓勵“躺平”就是重要原因。

而且，房屋建成要使用至少50年，資源將鎖死在其中50年無法改變。若缺乏遠見，今日盲目完成“上樓”KPI的解決方案，可能會成為明日“上流”的障礙。試想，當大量土地資源鎖死在公屋中，又何處覓得空間和財政資源來建向上的房屋台階？忽略“上流”的房屋政策，長遠會導致基層膨脹、大批市民困守公屋難以向上流動。

若能搭建質量過關、數量充足的房屋台階，將能加快公屋流轉、推動市民向上流動。大量夾心階層市民，正在等待一個上流機會！

（作者係香港立法會議員，本文發布於《紫荊》雜誌2024年9月號）