蔡天驥 | 澳門大學社會科學學院教授

張    政 | 飛騰技術（廣州）有限公司市場總監  

                
隨着互聯網、大數據、雲計算等信息技術的發展，數據已成為一種基礎性、戰略性資源。數據的價值愈發重要，數字經濟成為人類經濟社會發展的新動能。本文旨在探討如何藉助大數據、人工智能等新興科技手段，推動粵港澳大灣區公共行政的協同與創新，剖析技術賦能下的區域治理新模式，就構建數字化、智能化、協同化的粵港澳大灣區公共行政體系提出建議。

粵港澳大灣區以小於全國0.6%的面積和6%的人口總量創造出全國近1/9的經濟總量。據預測，如果保持現有速度，粵港澳大灣區或將超過東京灣區成為世界上經濟總量最大的灣區。然而，這一近景目標的實現依賴於大灣區是否能夠成功整合各地區優勢，突破制約，推動地區協調發展。一方面，隨著近些年來逆全球化思潮的抬頭，依託經濟全球化發展起來的經濟體面臨着前所未有的壓力。粵港澳大灣區作為典型的外向型經濟體，正經受著來自逆全球化的諸多挑戰；另一方面，粵港澳大灣區各城市間存在著行政區域分隔、資源配置低效與過度競爭等問題。粵港澳大灣區初始是經濟發展概念，但最終目標是在經濟共同發展的基礎上進行區域整合，實現以創新經濟為驅動的城市群協同發展，創造區域經濟新模式。然而，粵港澳大灣區跨越兩種制度 、三個關稅區、三種法律，如何在不同制度框架下實現資源優化與整合，推動區域協同發展，是粵港澳大灣區發展面臨的核心問題。在粵港澳大灣區如何應對挑戰、把握發展機遇這個問題上，公共行政領域理應有所貢獻。

粵港澳大灣區數據管理的現狀和難點

「一國兩制三關稅區」的特殊安排，使得粵港澳大灣區內部存在着不同的法律體系、行政制度和社會文化。這種多元化的制度環境無疑增加了大灣區內部區域協同的複雜性，增加了促成區內深度融合、推動區域經濟協同發展的難度。例如，在數字化時代，數據已然成為驅動創新和決策的關鍵要素。對企業而言，數據能夠促進信息共享、提高生產和運營效率、加速創新、促進經濟增長。企業可以通過數據流通更好地了解市場需求，優化產品和服務，為消費者提供更加個性化的體驗。對政府而言，數據流通對於提高行政效率、支持公共決策過程，以及通過數據分析來監測和解決社會問題，提高公共服務質量。對個人而言，數據流通可以增強服務和產品的個性化、提高生活質量，同時促進個人對知識和信息的獲取。 

然而，大灣區內部各城市、各部門之間的數據壁壘仍然存在，形成了一個個「數據孤島」。這種信息割裂的狀況，不僅導致了資源的重複投入和浪費，更阻礙了區域協同發展的進程。以公共服務領域為例，由於缺乏統一的數據共享機制，跨城市、跨部門的業務協同往往效率低下。儘管大灣區各城市都在積極推進智慧城市建設，但在技術應用層面仍存在明顯的碎片化問題。各地在選擇技術方案、制定標準規範時往往各自為政，導致系統之間的相互操作性較差，難以形成區域性的協同效應。 

此外，大灣區還涉及數據跨境問題。數據跨境之所以成為問題是源於數據的價值屬性與安全屬性兩大對立特性。數據作為第五大生產要素，能夠帶來經濟效益，具有生產性價值。通過分析和利用數據，企業可以提高生產率、優化流程和創造更有效的商業模式。通過建模和分析，數據可以幫助企業進行未來預測，從而指導企業的發展方向。這種能力使得企業可以更好地應對市場波動、調整資源配置，並提前預見可能的問題。 

同時，數據的安全屬性對於政府、企業及個人都至關重要。對國家，一些敏感數據的洩露可能會對國家安全帶來威脅，保護這些數據的隱私性對於國家安全具有重要意義，同時對政府保護公共利益和廣大公民利益，提升公共服務的可靠性有重要意義；從企業競爭力角度看，能夠提供有效的數據隱私保護措施，將有助於增強企業的競爭優勢，用戶更願意選擇那些能夠確保其數據安全的產品和服務，從而增加企業的市場份額。企業需要通過充分保護用戶數據來贏得客戶的信任。對個人，數據隱私保護關乎每個人的基本權利，個人數據的洩露可能導致身份盜用、財產損失以及其他不良後果，數據安全是維護個人自由和權益的基石。綜上所述，數據流動必然影響數據的安全，因此這兩個特性本身存在着矛盾，如何在兩個特性中找到平衡，既能發揮流動性實現數據的價值屬性，又能保証數據的安全性，是數據跨境治理研究的重要問題。 

此外，由於香港和澳門兩個特別行政區與境外數據互通，數據跨境治理不僅僅是大灣區內部治理的問題，更涉及在全球範圍內管理和調節數據的存儲、處理和傳輸，以保護隱私、確保安全和促進數據的自由流動。隨着數字化轉型的加速和全球數據流的增加，數據跨境治理面臨着多方面的挑戰。對個人數據而言，不同國家對個人數據的定義、保護水平和使用限制不同，這對跨境數據流動造成了限制，並影響了國際業務的開展。同時，跨境數據流動增加了數據洩露和網絡攻擊的風險。

粵港澳大灣區數據跨境解決辦法
 

面對上述挑戰，一方面，新興技術例如區塊鏈等為我們提供了從技術上破局的可能；另一方面，橫琴粵澳深度合作區也為解決數據跨境問題提供了制度上的可能。首先，在推動區域數據共享與協作的過程中，區塊鏈技術可以發揮獨特的作用。其去中心化、不可篡改的特性，為構建跨域、跨部門的信任機制提供了技術支撐。在數據共享與隱私保護方面，區塊鏈技術提供了一種新的解決方案。通過區塊鏈技術，我們可以在保護數據隱私的前提下，實現數據的安全共享，這對於涉及敏感信息的跨域協作尤為重要。而且，基於區塊鏈的去中心化身份認証系統，可以為大灣區居民提供統一的數字身份，簡化跨域服務的認証流程。這不僅可以提高公共服務的便利性，也為構建區域性信用體系奠定基礎。 

其次，深合區作為「一國兩制」實踐的重大部署，擁有「一個地區、兩種法域、兩套治理模式並存」的特點，為打造數據跨境提供了實踐平台。深合區在開展跨境數據節點試點建設方面具備天然的法律、政策、經濟等優勢，利用深合區政策及法律的靈活性，發揮特區先行先試的獨特優勢，打造第三方數據平台，既有利於促進兩地生產要素流動，提升資源配置效率，促進兩地經濟發展，又對於優化數據治理架構、增強數據安全、推動技術創新和服務貿易發展具有重要意義，有利於中國破除各種數據壁壘、開展跨境數據合作、參與國際數據治理體系建設。因此深合區是不可多得的數據跨境治理試驗田和先行示範區。 

數據跨境產業發展不需要依託土地等自然資源，有利於促進澳門產業多元化。通過發展數據跨境產業，澳門可以突破傳統產業（如博彩旅遊業）的局限，實現經濟結構的多元化，增強經濟的抗風險能力；數字經濟是全球經濟增長的新引擎，澳門通過在深合區開展數據跨境產業，可以積極融入全球數字經濟體系，抓住數字化轉型的機遇；數據跨境產業的發展可促進信息資源的共享和高效利用，幫助澳門優化有限資源的配置，提升整體經濟效率；數據跨境產業的推動，將鼓勵技術創新和服務創新，為澳門培育新的增長點，提升城市的創新能力和競爭力；深合區作為澳門與內地經濟融合的重要平台，開展數據跨境產業有助於加強與內地尤其是粵港澳大灣區其他城市的經濟聯繫，促進區域一體化發展。 

同時，深合區跨境流動節點建設也有著內在需求。隨着2024年3月1日深合區正式封關，越來越多的兩地企業落戶，澳門大學深合區校區也在籌備中，未來也會有越來越多的澳門市民在深合區工作、學習、生活，粵澳兩地數據逐步互通將是在深合區工作、學習、生活的必然趨勢，是在深合區「建設便利澳門居民生活就業的新家園」的內在需求。

深合區數據跨境治理構想

由於粵澳兩地法規政策不同，深合區應該首先建立使用粵澳兩地數據在深合區流動的地方法規及行業法規，本著相互尊重、求同存異的原則，建議地方法規可以先按照兩地法規要求更高的一方來制定，並實現逐步過渡。例如，澳門先將深合區列入「白名單」，由於澳門將個人信息轉移到澳門以外的地方應同時滿足目的地的法律體系必須能提供適當的保護水平，轉移行為須遵守《個人資料保護法》相關規定（第十九條第一款）的兩個條件。對於第一點，國際慣例是在判斷確定某個國家或地區的個人信息保護水平達到適當程度後將其列入一個被認為具有充分保護的國家或地區名單（白名單)。因此，建議在深合區建立健全的信息保護制度情況下，澳門特區政府將深合區列入澳門數據跨境的白名單，此舉一方面便於推進澳門個人信息流入深合區，另一方面也可促進深合區數據跨境治理相關制度的建設與完善。同時，鑒於澳門《個人資料保護法》與歐盟通用數據保護條例的相似性，此舉也有利於推進中國與歐盟數據跨境流通的探索。 

在深合區列入白名單的基礎上，對於數據在深合區跨境交換的流程，應該更多參考中國內地現行辦法，即安全評估、標準合同和保護認証。對擬出境的重要數據，關鍵信息基礎設施運營者處理的個人信息，大規模的個人信息等可能對維護國家安全、社會公共利益、個人信息權益等造成影響的，須由主管部門進行安全評估，通過行政許可的方式進行管理。對於非重要數據、非關鍵信息基礎設施運營者處理的個人信息和中小規模個人信息的出境需求，通過標準合同或保護認証的方式管理，標準合同可以通過數據持有方和接收方雙方完成，安全評估雙方則需要在政府認可的第三方評估、備案後方可完成。最後，深合區數據跨境的相關法規和管理辦法應該得到粵澳兩地的認可，並在深合區形成法規政策。具體包括，統一對個人信息的定義、處理規則、數據跨境合同標準及規範、個人信息當事人的權利和個人信息處理者的義務；允許數據在深合區本地存儲；建立數據分類、安全評估機制和流程等。 

在數據跨境治理中，還需要建立以多元主體共治為原則的分工機制。政府作為數據跨境治理多元主體中的核心和主導力量，應該起到「抓總」作用，牽頭搭建深合區數據跨境治理的整體環境。主要包括：政治環境，各級政府應給予政策保障，尤其是一些對於推進數據跨境相關產業的激勵政策和保護性政策；法規環境，融合粵澳兩地相關法規，出台適用本地的法律和行業法規，為數據跨境治理提供保障；組織環境，針對數據跨境治理提供相應的組織保障，設立專門的數據治理辦公室或工作組，健全組織保障；市場環境，建立完善的數據跨境市場，包括數據跨境流動的市場機制、互信互任機制、價格機制、激勵機制、問責機制等等，健全市場，對外賦權，推動企業及個人參與的積極性。 

企業在數據跨境治理中也發揮重要作用，包括平台搭建與運營、技術支撐、服務提供等。企業尤其是國有企業，可承擔數據跨境平台的具體建設工作和運營工作。相對於政府，這些新興技術往往更多掌握在一些科技企業手中，因此科技企業可以為平台提供技術支撐，此舉首先有利於降低政府行政審核的成本，提高效率，簡化流程，高效實現數據跨境治理；同時可以大大促進深合區數據跨境相關產業的發展，為澳門長遠發展注入新動力。

社會組織作為數據跨境治理多元主體中的重要補充，在標準制定、第三方服務、監督管理等方面將發揮積極作用。行業協會等社會組織在政府的指導下，開展政策、標準、技術的研究，推動建立行業或地方標準、輸出行業標準合同模板、確定行業審核流程等，同時對數據出境申請等進行監督與審核。社會組織也可以提供或推動評估、合規審核等第三方服務。同時，政府應鼓勵公眾積極參與數據跨境共同治理，完善公眾參與制度，及時準確披露各類信息，擴大公開範圍，保障公眾知情權，維護公眾的權益。在此基礎上，民眾應該通過個人信息授權等形式，積極參與數據跨境治理，這尤其對個人信息跨境治理有重要的推進意義。

開展跨境數據分類治理
 

深合區數據跨境治理，應該按照跨境場景的不同、數據類型及應用場景的不同，按照解決的難易程度、迫切程度來分類分批處理。例如，澳門、內地的數據與深合區之間的流通應該與數據直接在粵澳兩地之間跨境流通政策和流程上有所不同，區別對待。為了方便在深合區的民眾和企業，應優先解決數據從澳門、大灣區、內地流入深合區的問題，和兩地人員在深合區產生的數據流回澳門、大灣區、內地的問題，然後解決澳門與內地之間數據經由深合區（共享平台）出境的問題，最後以此為借鑒解決內地與全球數據跨境的問題。

為了便利在深合區工作、學習與生活的兩地民眾，個人和企業少量數據在深合區與兩地之間的跨境流動是必不可少的。在深合區工作、學習的澳門居民，很可能將少量數據儲存在兩地的電腦中，或者通過兩地的基礎網絡在多個設備中傳輸交換等等，這些現象實際已經實現了數據跨境，其本質目的是為了實現個人生活、工作、學習的便利，雖然不會造成社會危害，但其數據安全性也值得關注。在這種情況下，數據的保護措施往往有限，存在被洩露和濫用的風險。未來，深合區應首先解決類似數據跨境的合法合規性，並予以規範管理。例如，對於內地產生的數據經「二線」進入深合區，或者在深合區產生的數據傳輸到內地，現階段看路徑應該是合規開放的，但是澳門產生的數據由「一線」進入深合區，或者在深合區產生的數據經「一線」傳輸至澳門，現在尚未明確相關法規，如前文提到的「白名單」可能是一個解決途徑。

根據數據類型、數據量和用途的不同，可以分類制定相應的管理辦法，成熟一個放開一個。個人數據可以通過粵澳健康碼案例採用的跨境平台驗証方式和通過制定標準合同模板的方式實現出境，也可以通過對可攜帶個人數據的界定，實現便捷的合規的個人數據出境。對於政務數據、公共數據及民生領域的公共政務數據，應該在保障安全的前提下，通過數據加密、脫敏、區塊鏈等技術手段以及專網、安全網關等基礎設施實現跨境流動，確保不被竊取、篡改、攻擊等。政府可以建立數據目錄、傳輸審核等機制。數據接收者根據目錄查詢所需數據的開放情況及申請方式提出數據跨境申請，經政府審核批准後實現跨境共享。我國多次提出推動政務系統和公共數據開放共享，民生領域的政務公共數據也應在符合跨境安全的前提下實現普遍共享。而商業、科研、醫療及其他數據則較為複雜，很多涉及個人、學術或商業隱私問題，建議首先提高企業、科研機構、醫院等自身數據保護、合規等數據安全方面的能力，然後按照標準合同、保護認証或安全審核三種模式分類處理。

未來展望

隨着大數據和人工智能技術的深入應用，我們可以展望一個更加智慧、協同、創新的大灣區未來。在未來的大灣區，公共行政服務將實現真正的無縫連接。市民和企業可以通過統一的智能平台，便捷地獲取跨城市、跨部門的各類服務。政府部門之間的數據共享和業務協同將成為常態，大大提高行政效率和服務質量。而藉助物聯網、大數據和人工智能技術，大灣區的城市管理將進入智能化時代。交通、能源、環境等關鍵領域的運行狀況將實現實時監測和智能調控。例如，智能交通系統可以根據實時路況自動調整信號燈配時，優化交通流量；智能電網可以根據用電需求和清潔能源供應情況，動態調整能源分配，提高能源利用效率。

藉助強大的數據分析和模擬系統，未來的公共決策將更加精準和科學。決策者可以全面評估各種政策方案的潛在影響，預測未來的發展趨勢，提前識別可能出現的問題和風險。這種數據驅動、科學決策的模式將大大提高政策的有效性和精準度。大灣區將形成一個高度協同的創新生態系統，政府、企業、高校、科研機構等多方主體通過開放的創新平台緊密協作，跨域、跨學科的創新將成為常態，催生出一系列突破性的技術創新和模式創新，這個創新生態系統將為大灣區的持續發展提供源源不斷的動力。可以預測，在未來的大灣區，先進技術將被廣泛應用於教育、醫療、養老等民生領域，提高公共服務的可及性和質量，大灣區將形成共建共享的發展格局。

本文發表於《紫荊論壇》2024年7-9月號