《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

齊文豪|澳門經濟民生智庫秘書長
曾    悠|澳門創新發展研究會副理事長
 

2025年澳門特區政府施政報告提出多項創新舉措，涵蓋行政改革、經濟多元、橫琴粵澳深度合作區建設、民生福利、宜居城市建設及融入國家發展大局等方面，旨在提升澳門綜合實力與居民生活質量。為確保報告高效落實，建議澳門特區政府構建閉環治理機制，推進八大機制創新，為澳門長期發展提供堅實保障。

施政報告的編製背景
 

4月14日，澳門特區行政長官岑浩輝在特區立法會發表2025年財政年度施政報告（以下簡稱「報告」），題為《革新謀發展 奮進開新局》，這是他任內發表的首份施政報告。報告一經公布，引發廣泛熱議並獲得好評。報告的編製背景有其時代性和獨特性，主要體現在以下幾個方面：

第一，聚焦多元發展與民生福祉。施政報告以落實岑浩輝行政長官的參選政綱為目標方向，充分體現了經濟適度多元和增進民生福祉等施政主軸。岑浩輝行政長官的競選承諾在施政報告中均有相應的落實舉措，尤其在行政改革、經濟多元和橫琴建設上突顯出改革氣魄。

第二，積極應對全球經濟不確定性。在全球經濟面臨逆全球化、科技競爭加劇以及美國推行經濟對抗策略的背景下，全球經濟不確定性陡增。澳門作為高度開放的微型經濟體，難以獨善其身。施政報告強調統籌推進風險防控和可持續發展，一方面做好社會預期管理，強化金融監管，善用公共財政，以應對外部衝擊；另一方面依託「一國兩制」優勢，助力中國要素通過澳門「精準聯繫人」角色融入全球價值鏈，在澳琴跨境要素流通、國際招商等領域開闢新通道，為國家打造更高水平的對外開放平台。

第三，全面融入國家發展大局。2025年是國家「十四五」規劃的收官之年，也是「十五五」規劃謀劃的關鍵時間點。施政報告從服務國家所需的角度進行編製，在關鍵領域用好用足「一國兩制」優勢，體現澳門更主動融入國家發展大局，為中國式現代化建設貢獻獨特價值。正如施政報告所指，澳門必須積極發揮背靠祖國、聯通世界的優勢，搶抓機遇，對接國家發展戰略，在融入和服務國家發展大局中實現自身更好發展。

第四，推動「一國兩制」實踐進入新階段。中央對澳門提出了促進經濟適度多元、治理現代化、保障國家安全、增加國際交往等方面的新要求，包括以制度創新突破產業單一、強化澳琴一體化、加強灣區聯動、構建民生長效機制、傾斜保障弱勢群體等。施政報告需服務國家所需，用好澳門所長，通過精準施策，確保「一國兩制」新的實踐再創佳績。

第五，推動產業結構升級。澳門目前面對的頭號問題仍是經濟結構單一。與過往不同的是，隨著內地遊客消費模式轉向「體驗經濟」、追求性價比等，澳門正處於升級智能旅遊基建和服務模式、扶持中小企業數字化轉型的關鍵時期。施政報告指出，澳門經濟發展仍存在不平衡不充分問題，中小企業正面臨消費外流、經營困難等共性難題，同時鄰近一些地區與澳門旅遊博彩業的競爭也在加劇。此外，澳門社會還面對人口老齡化、少子化、青年就業結構失衡等影響深遠的問題。隨著澳門人口老齡化加劇，預計到2041年65歲以上人口佔比將達到24.8%，對澳門公共財政形成長遠壓力。

未來五年，第六屆澳門特區政府的施政前景機遇大於挑戰，動力大於壓力。施政團隊需要堅持居安思危和風險防範意識，從融入國家發展大局的高度出發，著力帶領澳門在變局中重塑戰略價值、提升綜合實力、增強國際交往、穩固民生基礎等，為中國式現代化提供新價值。
 

施政報告內容概述

此份施政報告立足當下，謀劃長遠，內容貼地務實，為澳門市民勾勒出清晰的發展藍圖。

報告第一部分深刻剖析了澳門當前面臨的複雜形勢，在危機與機遇並存的大環境下，規劃了具有前瞻性、可實現性、可持續性的發展路徑。報告揭示了國際形勢變亂交織的特質，指出作為微型開放經濟體，澳門將強化風險預警，構築發展韌性。這種清醒認知，既體現了對國際變局的敏銳洞察，同時更彰顯了澳門融入國家發展大局的戰略自覺。

在融入國家發展大局方面，報告開宗名義，明確將橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱「合作區」）建設視為破局經濟結構單一的核心抓手，這也是澳門提升國際影響力的必然方向。這種機遇意識，既源自對國家戰略的深刻理解，亦展現了澳門主動對接灣區建設、融入國家雙循環格局的戰略遠見。與此同時，報告直面產業結構單一、客源依賴大中華地區等困境，重點警醒社會旅客消費模式轉變衝擊傳統旅遊博彩業、社區經濟內需弱、人口結構失衡等問題，突顯施政的問題導向。

從報告第二部分內容來看，特區政府施政核心策略在於強化統籌協調機制，破解跨部門溝通成本高、推諉卸責等老問題，確保政令暢通、行動高效，將發展藍圖轉化為市民可感的實績。為此，特區政府設立了六大領導小組及工作組，形成多層次協調架構，包括公共行政改革領導小組、橫琴粵澳深度合作區建設領導小組、公共行政改革協調小組、法律統籌工作組、市容美化整潔工作組和道路工程協調組。

由此可見，未來政府施政將以提升全局意識為基礎，要求各部門突破本位主義，從特區長遠利益出發，主動強化跨範疇合作。六大工作組的設立既體現問題導向，也展現了系統集成思維，尤其是行政長官親自主導關鍵領域改革，突顯頂層設計的力度和決心，為實現治理現代化奠定堅實基礎。

報告第三部分將合作區內容單獨成篇，顯示澳門特區政府更加突出以合作區發展定位為經濟適度多元轉型的戰略支點，以「澳門＋橫琴」新定位為核心目標，通過體制創新與要素重構，全力推動第二階段發展目標取得實質性進展。重點推進方向涵蓋規則銜接突破、主導權能強化、要素配置優化、產業生態共建和民生融合創新等。

這些部署將助力澳琴一體化作為粵港澳大灣區的重要節點，促進區域內資源優化配置與要素自由流動，深化粵港澳大灣區經濟一體化進程。其中，通過「澳門註冊+橫琴生產」等模式，強化醫療健康、科技研發等高附加值產業的聯動，實現產業鏈的跨區域延伸與價值鏈攀升。此外，澳琴基建與民生互通的深化將降低區域交易成本，並隨著法律、產業、基建等多維聯動的深化，澳琴兩地有望成為「一國兩制」優勢轉化的新範本，並在全球區域經濟格局中塑造獨特的「澳琴模式」。

第四部分是政府施政重點工作的布局。澳門特區政府將圍繞「加力多元、改善民生、提升治理、融入國家」四大方向推進，以鞏固經濟復蘇、推動多元轉型、深化區域協同為核心目標。

在完善經濟治理方面，將強化跨部門統籌機制，細化「1+4」產業規劃，設立政府產業基金及科技成果轉化基金，支持科創、綠色能源等新興產業，吸引國際項目落地，並加大對非博彩產業的投入。同步優化營商環境，簡化行政審批流程，推出「一站式」准照服務，提升行政效能。在國際化布局上，開拓東北亞、東南亞等客源市場，增設海外經貿文旅機構。人才引進升級第三期計劃，簡化電子審批，強化駐外機構引才功能，鼓勵海外人才回流。推出「三層式」中小企支持方案，新增「專精特色店」計劃，打造文化與競爭力並重的產業生態。

在治理現代化方面，澳門虛實並舉，重塑治理體系，實行績效審計與能上能下晉升制；推動商事登記全鏈電子化，突破跨境司法協作制度邊界。

在維護國家安全方面，完善國安顧問履職機制，推進反恐立法，強化與鄰近地區協作防範風險；同步深化愛國主義教育，加強憲法、基本法及國安法宣傳，優化青少年愛國教材與實踐資源。選舉領域嚴格落實「愛國者治澳」原則，依法保障立法會選舉公平透明。

在改善民生層面，優先保障本地就業，嚴控外僱數量並打擊非法勞工，推動落實綜合旅遊休閒企業中高層管理人員本地化；強化弱勢群體支援，增發低收入家庭援助金，殘疾津貼、養老金及敬老金均調升。針對少子化問題，推出育兒津貼、提高出生津貼至6,500澳門元，完善托兒服務及輔助生殖補助。醫療體系則以協和澳門醫學中心為核心，優化專科服務分流，縮短輪候時間，醫療券增至700澳元，並推動社區門診與智慧醫療協同發展，全面提升市民健康保障水平。

在融入國家發展大局方面，澳門特區將以「一中心、一平台、一基地」為定位，實施「北上、南下、西進、東拓」戰略，深度融入國家發展大局。澳門將強化與葡語、西語國家之間的經貿合作，辦好中葡經貿博覽會，強化科創轉化與產業對接，提升中葡平台內涵，打造國家對外開放橋頭堡。謀劃澳琴國際教育（大學）城、澳門國際綜合旅遊文化區、澳門珠江西岸國際航空運輸樞紐（港）、澳門科技研發產業園四大標誌性工程。

總之，這份報告既響應了中央要求，又貼合澳門實際，展現了本屆特區政府在新時代背景下的戰略定力與改革魄力。
 

施政報告的亮點分析

（一）行政改革的亮點分析。行政改革是提升政府治理效能的根基，報告在此方面推出多項創新舉措。一是提升跨部門協作與行政效率優化。首先，報告首度提出設立「公共行政改革領導小組」等六大工作組，旨在打破部門壁壘，優化政策執行流程，提升政府決策的科學性與時效性，推動政策高效落地。同時，報告更加頻繁地強調「跨部門」「跨範疇」「協作」等關鍵詞，這體現了在日益複雜的外部形勢和迫切的發展需求下，特區政府希望通過加強各方協同聯動、形成合力，從而更好地推動施政目標的實現。

二是推動電子政務與智慧型政府建設。施政報告強調推進「商社通」平台功能拓展，推出「中小企業援助計劃」「青年創業援助計劃」及「誠信店」線上申請服務，並優化知識產權電子化建設與稅務資訊系統。這些措施將大幅提升公共服務的便捷性與透明度，推動澳門向高效、便民的智慧型政府邁進，為企業和居民提供更優質的服務體驗。

三是強化風險管控與財政透明度。報告提出加強財政儲備管理，推進《公共採購法》立法及供應商資料庫建設，提升政府採購透明度與效率，防範資源浪費，保障公共資金安全。這些措施體現了特區政府的「有為政府」理念，不僅增強了政府應對外部衝擊的能力，也為長期施政提供了穩固的財政基礎。

（二）經濟多元的亮點分析。經濟適度多元是澳門長期發展的關鍵，報告在這一領域提出了一系列多維度舉措。一是完善經濟治理體系，激發市場活力。報告強調優化跨部門協作，探索創新型經濟政策改革，致力於營造「公平、透明、可預期」的營商環境，為市場注入新活力。同時，加大財政投入力度，培育新興產業亦是重點舉措，包括研究設立政府產業基金及科技成果轉化引導基金，支持中醫藥大健康、現代金融、高新技術等新興產業發展。

二是深化「旅遊+」融合，拓展國際客源。報告提出深化「旅遊+」跨界融合，舉辦「美食嘉年華」及「國際旅遊博覽會」等活動，助力進一步鞏固澳門「世界旅遊休閒中心」地位，拓展國際客源市場。

三是推動現代金融業提質發展。報告提出完善金融法制，推進《證券法》《投資基金法》立法，培育金融人才，推進債券市場國際化與「跨境理財通」升級，建設「數字澳門元」核心系統等重點舉措，以上均有助於提升澳門在區域金融市場的競爭力。

四是加快高新技術產業培育。報告提出支持科技產業發展，研究規劃建設科技園項目，吸引科創資源集聚。這將推動集成電路設計、數字科技、航天科技及生物醫藥等領域發展，有助於打造澳門科創新名片。

（三）橫琴粵澳深度合作區的亮點分析。合作區建設是促進澳門經濟適度多元发展的重要平台，報告相關施政方向與澳門經濟適度多元和民生建設關聯度高。一是在法律制度創新方面，報告將推動澳琴規則銜接放在首要位置，研究制定合作區產業發展行動方案，推動中醫藥、現代金融、高新技術產業規劃對接，實施澳琴快捷通關，提升通關便利化，促進產業協同發展。

二是在機制聯通方面，軟機制上，報告提出一方面要推進通關便利化，推進「單牌車」經橫琴北上，另一方面要優化分線管理政策，重點推動「一線更放開」；硬基建上，報告則提出要對合作區內現有項目進行升級改造，打造產業落地示範性載體，盤活合作區內閒置空值的辦公樓，為澳琴地區引入人才和產業提供低成本配套空間。

三是在產業發展方面，強調澳琴聯合面向海內外進行產業招商，形成以政府為主導、市場化機制為補充的招商機制，積極吸引符合澳琴產業發展方向的頭部企業，提供全鏈條落地服務，吸引優質項目和人才落戶。包括探索推動「用藥在澳門、康養在橫琴」新模式、加快澳琴金融一體化等舉措，均可突顯澳門與橫琴深度合作的制度創新與產業協同，為澳門經濟适度多元发展提供新動能。

（四）民生福利的亮點分析。增進民生福祉是經濟發展的根本目的，報告通過延續惠民措施、優化就業保障與支持中小企業等舉措，全面提升居民獲得感。一方面，報告強化惠民措施升級與延續，延續現金分享計劃及多項稅務減免，減輕居民與企業負擔；針對弱勢群體提升醫療券、敬老金、養老金等補助，強化民生就業保障與穩物價、保供應的具體舉措。此外，報告新增育兒津貼及提高出生津貼，持續完善托兒服務，努力提升民生保障水平。

另一方面，報告大力支持中小企業提質發展，提出從財務支持、促進消費、宣傳引流及轉型升級等多方面加大支持力度，推出「中小企業數字化支持服務」及「澳門餐飲業智能升級先導計劃」。這些措施將助力中小企業更好升級轉型，提升應對不確定環境的競爭能力與經營韌性。

（五）宜居城市建設亮點分析。打造宜居城市是提升居民生活品質的重要舉措，通過盤活社區經濟、優化旅遊服務、強化城市形象，助力澳門宜居宜業建設。報告不僅提出多項社區消費節慶活動，支持社團開展旅遊活動和社區項目，引客入區帶動消費，更結合「直播帶貨」與夜間經濟，吸引旅客入區消費。這些舉措既能推動傳統品牌創新轉型，也有助於為社區經濟注入新的活力。

報告提出打造「誠信澳門」形象，持續提升旅遊服務質量。優化誠信店申請電子化服務，舉辦「最佳誠信店」活動，並多元化推介誠信店，提升消費者信心。推行並優化「星級旅遊服務認可計劃」，跟進《旅行社業務及導遊職業法》的立法工作。相關舉措將提升旅遊業服務水平，吸引家庭客群，為居民和旅客創造更優質的旅遊體驗。

（六）融入國家發展大局的亮點分析。融入國家發展大局是澳門長期繁榮穩定的保障，報告首次提出「北上、南下、西進、東拓」策略，有助於鞏固澳門「雙循環」樞紐角色。一是發揮「精準聯繫人」角色作用。 報告提出推動中葡論壇第六屆部長級會議成果落地，舉辦「第二屆中國—葡語國家經貿博覽會（澳門）」，並首次將與「西語國家合作」納入澳門對外合作定位及政府施政工作範疇。相關舉措有助於進一步豐富中葡平台功能，彰顯澳門作為國家對外開放重要窗口的作用。

二是深化粵港澳大灣區合作。報告提出強化區域旅遊合作，推動「一程多站」旅遊模式，深化科技、金融、知識產權及人才培養等領域的合作，聯合廣東設立粵港澳聯合實驗室。相關舉措有望吸引國際創新資源落地，促進區域內要素流動便利化。

三是強化航空物流與區域聯動。報告提出依託「澳門機場+橫琴前置貨站」模式，強化中國與葡語國家經貿合作的空中物流通道，並將相關工作列入運輸工務範疇的工作計劃之內，預計於2027年下半年投入使用。這些舉措有助於在當前國際形勢複雜、不確定不穩定因素增多的外部環境下，進一步提升澳琴物流協同運作新模式，強化未來澳門在服務國家出口「外循環」方面的獨特作用。

綜合來看，上述措施不僅回應了居民和企業的實際需求，也為澳門在「一國兩制」框架下實現高質量發展奠定了基礎。期待在新一屆特區政府的引領下，澳門各界攜手合作，共同譜寫「一國兩制」成功實踐的新篇章。

關於落實施政報告的建議

一分部署，九分落實。為高效落實施政報告，本文建議構建「目標導向—過程可控—結果可評—動態調優」的治理閉環，重點推進以下八大機制創新：

第一，跨部門聯席會議制度。設立行政長官辦公室牽頭的「跨部門政策協調專責組」，每月召開聯席會議，採用紅黃綠三色標識法實時更新政策進度，設置問題協商專窗引入獨立顧問，並形成會議紀要追蹤單納入電子政務系統，破解政策碎片化問題。

第二，任務分解與責任鎖定。將報告拆解為「戰略目標—行動計劃—具體任務」三級架構，制定任務清單，標注負責部門、協辦單位、聯繫人及量化指標，並引入政策任務編碼系統實現全流程電子化留痕，確保工作結果可追溯與責任界定。

第三，政務會議快速反應機制。利用行政長官政務會議，設立「施政難題直通車」機制，及時解決施政落地的難題，指派專員跟進並監督執行，確保決策落地。

第四，三階段KPI考核體系。設計「季度里程碑—半年成效評估—全年綜合考評」框架，以經濟多元化發展為例，設置新增投資項目數、文旅科技企業營收增長率、非博彩業GDP佔比等量化指標，通過統計局數據平台實時抓取，並引入社會監督員參與評分。

第五，民意直通平台。開發「澳門施政參與」一站式數字平台，整合政策諮詢、意見反饋、績效監督功能，市民可查閱報告、提交建議、追蹤投訴，並引入區塊鏈技術實現建議留痕。對高質量提案給予積分獎勵，同時設立施政觀察員制度，形成社會共治格局。

第六，政策動態調整機制。設立「施政應變專項基金」應對外部衝擊，對需深化研究的項目明確時限並披露階段性成果，確保政策靈活性與透明度。

第七，智能問答AI系統。聯合高校開發「澳門施政智答系統」，支持多語種交互、政策知識圖譜關聯及個性化推薦。通過多渠道接入降低政策信息獲取門檻，提升政策透明度。

第八，研究支撐與社會溝通。委託專業機構開展前瞻性和儲備性政策研究，設立「施政報告公眾閱讀獎」，鼓勵市民參與解讀，將國家戰略轉化為市民可感知的行動方案，凝聚社會共識。

通過上述八大機制創新，可以確保施政報告的高效落實，為澳門長期發展提供堅實的制度保障。

 

本文發表於《紫荊論壇》2025年4-6月號